Самоистребление или Национальная красота бумажных ландшафтов

 Пожалуй, самый развивающийся процесс на Украине — исчезновение. За тридцать лет «население» украинской Красной Книги «выросло» более чем в шесть раз: если издание 1980 года включало 85 видов животных, то в редакции 2009-го их уже 542! К охране природы бумажная деятельность по созданию новых заповедников Президента Ющенко не имеет никакого отношения.

Если неискушенный наблюдатель зайдет на сайт президента и просмотрит документы за 11 декабря 2009 г., то наверняка подумает: экологическая общественность, должно быть, ликует. Указами главы державы № 1036, 1037, 1039, 1040, 1043—1049, 1035, 1038, 1041, 1042 предусмотрено создание 11 национальных природных парков, двух заповедников, одного ботанического сада и одного ландшафтного заказника. 15 природно-заповедных территорий единым махом, за один день! Но стоит изучить историю вопроса, как станет ясно: к охране природы эта бумажная деятельность не имеет никакого отношения.

Сегодня на Украине формально существует 41 национальный природный парк (НПП) и 19 заповедников. Проектом Программы развития заповедного дела на период до 2020 г. (ее утверждение «застряло» в Верховной Раде) предусмотрено создать в стране 60 национальных парков!

С учетом того, что в соответствии с международными нормами нацпарки — заповедные территории, лишь 5—10% площадей которых отводится под рекреационные цели, а доминируют природоохранные задачи, — это серьезный и важный шаг. Особенно если вспомнить, что Украина даже близко не могла пока приблизиться к общеевропейским нормам. Согласно последним заповедные земли (но не обязательно земли заповедников!) должны занимать не менее 10% территории страны (этот показатель в странах ЕС — около 15%). На Украине указанная цифра — 5,4%, да и то лишь на бумаге. На деле она еще меньше.

О том, почему упомянутые грандиозные «природоохранные» планы — удручающая пустышка, «2000» рассказал Владимир Гетьман, главный специалист отдела Государственного управления и контроля природно-заповедного фонда Государственной службы заповедного дела.

Рубка леса как природоохранная деятельность

— Владимир Иванович, сколько национальных парков из тех 41, создание которых задекларировано, сегодня реально существуют?

— Смотря что понимать под словом «существуют». Оформлены как юридические лица и имеют дирекцию лишь 25 нацпарков.

А ведь у нас еще есть и региональные ландшафтные парки (РЛП). Их в стране — 51. Точнее, на бумаге — большинство из них фиктивны. Даже первый из РЛП, «Днестровский каньон», который был создан решением Тернопольского облсовета еще летом 1990 г., до сих пор не имеет директора! То есть единственное, чем является такой ландшафтный парк, это клочок бумаги.

Теперь же такая практика распространилась и на национальные парки. В большинстве указов президента об их создании нет даже упоминания о том, кому эти парки будут подчиняться и кто будет давать деньги на их содержание!

— Но из упомянутых вами 23 нацпарков многие ли ведут реальную деятельность? Существование скольких из них может заметить рядовой гражданин? Мне, например, проще вспомнить десяток американских нацпарков, чем пять украинских.

— 21 нацпарк уже имеет помещения, штаты. Два НПП — пока в процессе формирования администрации.

Но сегодня вам даже никто не скажет, сколько отдыхающих наши нацпарки принимают каждый год. Почему? У нас на государственном уровне нет единого центра управления и координации рекреационной деятельности.

Другая проблема в том, что объекты природно-заповедного фонда финансируются из госбюджета на уровне 35% от потребностей. Преимущественно это лишь средства на зарплату персоналу.

А теперь возьмите только один недавно появившийся нацпарк — «Гетманский». Чтобы выполнить указ президента о его создании, Минприроды поручило… госуправлению охраны окружающей природной среды в Сумской области помочь администрации парка офисной мебелью и канцелярскими принадлежностями. Передали с баланса госуправления один автомобиль. А дальше что? НПП «Гетманский» состоит более чем из сорока небольших участков в трех районах области. Можете себе представить, сколько денег необходимо хотя бы для того, чтобы границы этих участков обозначить? А сколько человек должно охранять эти земли?

Заметить рядовому украинцу реальную деятельность нацпарков можно лишь в единичных случаях. Но и тут встречаются парадоксальные перекосы. Согласно статусу (да и идеологии) основная функция НПП (после природоохранной) — рекреационная. То есть эти структуры должны обеспечивать отдых граждан на заповедных территориях — и зарабатывать на этом, как это делают национальные парки во всем мире. На деле, как ни удивительно, 90% заработка многих НПП обеспечивают операции с лесом — само собой, вырубленным на подчиненных землях!

Да, есть исключения. Например, Яворивский нацпарк— там нет леса, нечего рубить. Там зарабатывают в самом деле на отдыхе — экскурсиях, рыбалке, сдают отдыхающим домики.

Но проблема еще и в том, что наши НПП имеют лишь определенную, иногда малую часть площадей в постоянном пользовании. Так, в Карпатском национальном природном парке есть большое количество стационарных рекреационных объектов — турбаз, отелей и т. д. Но подавляющее их число — не на балансе парка!

Что говорить о рекреационной деятельности, если у большинства НПП нет в штате даже экскурсоводов! Чтобы их ввести, нужна лицензия, на которую просто нет денег.

Да и рекреационная деятельность понимается нашими властями специфически. Возьмем Карпатский НПП. Модными стали «государственные» восхождения на Говерлу. В 2002 г. на гору взошли за один день более 11 тыс. человек! 16 июля 2005 г. — уже более 17 тыс. Представляете, сколько мусора они оставили — лишь за один день? Зачем нужны такие мероприятия на заповедных территориях? Некоторые высокопоставленные чиновники вообще регулярно прилетают «отметиться» на Говерлу на вертолете, что прямо нарушает ст. 16 закона «О природно-заповедном фонде», которая запрещает вертолетам опускаться над заповедниками ниже чем на 2 км.

— Зачем же создаются новые нацпарки, если старые ни контролировать, ни финансировать никто не в состоянии?

— Иногда мне кажется, что в основном для того, чтобы приукрасить бумажную статистику — увеличить «процент заповедности», подтянуть его к общеевропейской норме. Заповедность получается, конечно, фальшивая. Вот создали нацпарк «Подольские Товтры» — самый крупный не только в стране, но и в Европе. А толку? В пользовании его администрации находится всего около 1% якобы заповедных земель! Что это за национальный парк, в котором цементные заводы стоят вместо лесов? Но площадь большая, и руководство страны может гордиться — «процент заповедности» вырос. А кто-то и звездочку на погоны по такому поводу получил.

Не зря же 12 января появился указ президента о присвоении звания «Заслужений природоохоронець України» более чем двадцати работникам. Впереди ведь был праздник — выборы!

То же бумажное надувательство и на региональном уровне. Взгляните на столицу. Историко-культурный заповедник «Старовинний Київ» существует лишь на бумаге — в реальности у этого объекта не просто нет штата, даже директора настоящего нет! Ну и как управлять виртуальной структурой? Спросите Черновецкого!

— Одной из ключевых проблем украинских заповедных земель является вопрос собственника. До сих пор и заповедники, и нацпарки принадлежат совершенно разным структурам. О передаче их под управление одной организации говорят десятилетиями. Есть ли сдвиги на этом пути?

— Не так просто «отобрать» контроль над заповедными землями — потому что это земля! Наверное, нужна воля власти.

Есть, конечно, прошлогодний указ президента, в котором ставится вопрос о передаче Минприроды заповедных земель, находящихся в управлении Госкомлесхоза. Но Академия наук — по крайней мере пока ее возглавляет Патон — не передаст никому украинский Степной заповедник, или Аграрная академия наук — «Асканию-Нову».

Еще в первые годы независимости была попытка подчинить все биосферные и природные заповедники, национальные природные парки одному правительственному органу. Постановлением Верховной Рады «Об упорядочении управления заповедниками и национальными природными парками» от 23 декабря 1993 г. определялось: «Считать необходимым создаваемые заповедники и национальные природные парки подчинять Министерству охраны окружающей природной среды Украины». Но это постановление попросту игнорировалось.

Созданные Государственной службой заповедного дела (ранее — Главное управление национальных природных парков и заповедного дела) после этого постановления Ровенский (1999 г.) и Черемский (2001 г.) природные заповедники, НПП «Сколевские Бескиды» (1999 г.), Галицкий (2004 г.) и «Гомельшанские леса» (2004 г.) остаются в подчинении Государственного комитета лесного хозяйства.

Тайными решениями (соответственно указом президента «О государственном управлении делами» от 23.02.2000 г. № 278 и распоряжением Кабинета Министров от 06.04.2000 г. № 165-р) Крымский природный заповедник и Азово-Сивашский национальный природный парк были переданы в подчинение ДУСи (Государственного управления делами). Неужели ДУСя — природоохранная структура?

Большинство учреждений природно-заповедного фонда, имеющих высокий ранг заповедности (биосферные и природные заповедники, национальные природные парки), подчинены не Минприроды, а органам исполнительной власти, высшим учебным заведениям, государственным научным организациям (Минобразования, Госкомлесхоз, НАНУ и т. д.). Например, Минприроды из четырех биосферных заповедников в своем ведении имеет лишь один, а из 17 природных заповедников ему подчинены только четыре!

Подчинение одинаковых по правовому статусу заповедных территорий и объектов различным государственным структурам можно объяснить лишь отраслевыми интересами. Одна из основных причин такой ситуации — отсутствие урегулирования этого вопроса нормами права. На сегодня нет нормативно-правового документа, который бы исчерпывающе определял процедуры управления природно-заповедным фондом.

Конечно, ведомственная раздробленность учреждений природно-заповедного фонда не позволяет проводить эффективную финансовую политику. Главные распорядители средств, в ведении которых находятся объекты, планируют им расходы по остаточному принципу, поскольку деятельность этих учреждений не является их приоритетом. Отсутствие единой государственной системы материального стимулирования, отбора, подготовки кадров, их обучение из года в год заостряет и кадровую проблему…

— Но сотрудники многих заповедников и нацпарков сами крайне нелестно отзываются об идее перехода под управление Минприроды — очень уж это скаредный хозяин…

— Да, если разобраться, материальное положение некоторых объектов того же Госкомлесхоза значительно лучше, чем министерских. И порядка там больше, и зарплата выше.

Посмотрите на Каневский заповедник — он в управлении Киевского университета. Так его сотрудники ни за что к нам добровольно не пойдут — «под университетом» они живут лучше.

Без должного финансирования тут ничего не поделаешь. Нужно создать такие условия, чтобы заповедники сами к одному хозяину просились — потому что у него живется богаче.

— Хорошо, собственника заповедных земель поменять тяжело. Но единый контролирующий орган можно создать?

— Вообще история выстраивания вертикали управления заповедным фондом полна неудач и провалов. Например, указом президента от 15 сентября 2003 г. № 1039 «О мерах по повышению эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов» Государственную службу заповедного дела ввели в состав новообразованного Государственного комитета природных ресурсов Украины, что внесло дезорганизацию в ее работу, после чего в этом деле проблем стало больше…

В указе президента от 11 ноября 2004 г. № 1396 «О неотложных мерах по обеспечению соблюдения законодательства в пределах территорий и объектов природно-заповедного фонда Украины» Кабмину дано распоряжение пересмотреть «полномочия Госслужбы заповедного дела, возложив на нее в установленном порядке управление природными и биосферными заповедниками, национальными природными парками, которые сейчас находятся в управлении министерства», — и что из того?

По идее, в условиях подчинения территорий и объектов природно-заповедного фонда различным ведомствам стратегически оправданным является решение вопроса о создании Государственного комитета заповедного дела. Из истории заповедного дела Украины известно, что аналогичный правительственный орган — главк по заповедникам — при Совете Министров УССР уже существовал. Правда, лишь с 26 февраля 1940 г. (с перерывом на время войны) по август 1951 г., когда сталинским постановлением в СССР было ликвидировано 88 заповедников.

Госкомитет заповедного дела мог бы координировать и деятельность историко-культурных заповедников. Ведь сегодня с ними та же ситуация, что и с природными: из 62 историко-культурных заповедников в ведении Минкультуры находятся лишь 13! Восемь — у Минрегионстроя, остальные подчинены местным органам государственной власти.

На деле встречается парадоксальная путаница. Так, на примере Трахтемирова (бывшего населенного пункта в пределах Черкасской области) можно увидеть, как на одной территории сосуществуют объекты культурного и природного наследия — одноименные региональный ландшафтный парк и историко-культурный заповедник. Одновременно они — отдельные юридические лица и имеют различное подчинение: первый — АОЗТ «АЭО «Трахтемиров», второй — Черкасской обладминистрации. Неодинаковы и формы собственности — частная и государственная. И как в такой ситуации принимать эффективные управленческие решения?

Заказники для коров

— Если создающиеся нацпарки практически не ведут ни природоохранной, ни рекреационной деятельности, может, стоило бы направлять государственные деньги в проверенную «советскую» систему заповедников и заказников?

— Я с вами совершенно согласен! Если нацпарки не могут заработать себе на жизнь, то зачем их создавать? Это лишь обуза для государства. Лучше тогда создавать заповедники.

К сожалению, сегодня основной позитивный эффект от существования НПП — в основном в занятости сотрудников. Это, конечно, тоже хорошо — в Португалию не надо ехать в поисках работы. Но сомневаюсь, что многие сотрудники нацпарков у нас отрабатывают свою зарплату.

Заповедники, конечно, были бы значительно лучше — и с точки зрения природоохранной деятельности, и, возможно, для привлечения отдыхающих в буферные зоны. С заказниками сложнее — у нас их уже и так создано огромное количество (около 3 тыс.), но на территории большинства не природу охраняют, а скот выпасают.

От создания нацпарков, правда, остается один реально полезный эффект — земли, переданные НПП в постоянное пользование, нельзя в соответствии с законом ни изымать, ни передавать в аренду. Это в нашу эпоху «прихватизации» серьезный барьер для бессовестных богачей и разного рода жуликов.

— Увы, этот упомянутый вами плюс отнюдь не всегда срабатывает. Яркий пример — история с землями нацпарка «Синевир» в Карпатах, которые решением местной власти были переданы в частные руки.

— «Синевир» — это печальный пример. Там имелся уникальный музей леса и сплава — единственный в Европе, второй в мире. Да, музей пострадал от наводнений. Да, у государства нет денег на его реставрацию. Но отдавать такой объект в частные руки — это не дело.

Взялся отреставрировать музей Балога, но все понимают, чем придется расплачиваться за такую «благотворительность» — право собственности на уникальный объект народ Украины потеряет.

— Украинские заказники — еще одна большая фикция отечественной «природоохраны». Хотя они составляют около 38% всего заповедного фонда страны, как вы сами отметили, на большинстве территорий в лучшем случае пасут скот. Не считаете ли вы, что и для заказников также стоило бы ввести дополнительные буферные зоны, защищающие эти территории, — ведь под Киевом, например, некоторые микроскопические заказники порой вплотную окружены дачами?

— Буферная зона для заказников не предусмотрена законом. А система заказников неэффективна потому, что Минприроды попросту лишено рычагов влияния на собственников земли. Заказники ведь находятся у сотен собственников!

Да, у последних имеются льготы — они не платят земельный налог. Контролируют их органы министерства на местах — госуправления и госкомитеты. Но делают это крайне неэффективно.

Изменить статус заказников, сделать их природными парками или заповедниками невозможно. Хотя бы по той причине, что это означает повесить их на шею государству — денег на это нет и не будет.

Чтобы навести порядок с заказниками (да и памятниками природы), нужно землепользователям давать больше льгот — но одновременно жестко усилить контроль. Мне кажется, следует перенять западный опыт. Каждые 5—10 лет проводить аттестацию тех же заказников. Если территория потеряла свое природоохранное значение, объект не выполняет свои функции — его нужно ликвидировать. Тогда собственник заказника или его пользователь будет трепетать — как бы эта земля не лишилась заповедного статуса, а владелец — льгот.

— В чем вы видите перспективы заповедного дела на Украине? Где выход, если денег у государства нет, как, кажется, нет и особо привлекательных объектов для создания реально интересных нацпарков?

— Современные ученые считают, что из-за тяжелого ущерба, который уже нанесен окружающей среде, около 30% территории любой страны должны так или иначе стать землями, на которых осуществляется охрана природы. Конечно, с разным режимом охраны.

Где взять столько земли? Я допускаю, что даже «больные» ландшафты, не имеющие хозяйственной ценности — пустыри, карьеры, — тоже нужно включать в систему охраны и консервации. Процесс демутации, восстановления природного равновесия возможен. И хотя экосистемы не могут восстановиться в первоначальном виде, мы все же можем получить ценные системы даже на угнетенных землях — оставив их на какое-то время в покое. Другого выхода у нас просто нет.

Что касается вопроса финансирования нацпарков, то нужно стимулировать хозяйственную активность руководства этих структур. Возможно, стоит изменить некоторые положения законодательства — хотя бы на время. Например, сегодня директор НПП не имеет права сдавать в аренду объекты и землю. Но если в парке есть пустырь, почему бы не разрешить бизнесу построить там отель, который в результате перейдет на баланс парка? Конечно, это сложный и коррупционно опасный вопрос. Но что-то нужно делать — без эффективного хозяйствования не будет и охраны природы.

А то что нацпарки, заповедники нам нужны — это бесспорно. Посмотрите на США: американские национальные парки во многом создали американский характер и американский национализм! В США нет Лувра — но там есть Большой Каньон! И последний «работает» не хуже первого!

Нацпарки — это университет, церковь и оперный театр одновременно. Там должны воспитываться ум, гуманизм и чувство прекрасного. Кто осмелится сказать, что нам не нужны эти качества?

P.S. Пока материал готовился к печати, уходящий президент успел выдать на-гора еще три указа о создании новых национальных парков: № 156/2010 «О создании национального природного парка «Северное Подолье»; № 155/2010 «О создании национального природного парка «Нижнесульский»; № 154/2010 «О создании Приазовского национального природного парка». Теперь у нас в стране 43 национальных природных парка — если считать страной не территорию на планете Земля, а бумажные завалы, созданные госмашиной.

Семен Резник, 2000.net.ua