Жилищное строительство: чьи интересы «за бортом»?

Как новый Закон, совершенствующий регулирование сферы строительства жилья, отразится на интересах частных инвесторов, застройщиков и прочих заинтересованных лиц? Законодатели, принимая Закон, о частных инвесторах подумали в последнюю очередь

29 июня Президентом Украины был подписан, а 27 июля вступил в силу Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по совершенствованию государственного регулирования в сфере строительства жилья" №2367 (далее – Закон), которым внесены существенные изменения и дополнения в ряд законодательных актов в сфере строительства объектов жилой застройки. В целом следует отметить, что несмотря на лозунги парламентариев о защите прав частных инвесторов, множество положений Закона все же установлены в интересах застройщиков.

1.
Согласно новой редакции ст. 4 Закона Украины «Об инвестиционной деятельности» из перечня дозволенных механизмов инвестирования и финансирования строительства жилья исключены негосударственные пенсионные фонды. С другой стороны в ст. 4 предусмотрена возможность применения других способов финансирования строительства жилых объектов при условии, что такие способы финансирования будут регламентированы исключительно законом. Таким образом, негосударственные пенсионные фонды если и смогут возобновить свое участие в непосредственном финансировании строительства, то лишь после внесения соответствующих дополнений, к примеру, в Закон Украины «О негосударственном пенсионном обеспечении».

И хотя НПФ действительно нельзя приравнивать к механизмам ФФС/ФОН, так как в данном случае НПФ не имеет подобных рычагов контроля над процессом строительства, целевым использованием средств и надлежащим выполнением обязательств застройщиков. Однако с другой стороны, исключение НПФ из механизмов финансирования строительства нельзя считать обоснованным.

2.
Существенные дополнения внесены в ст. 29 Закона Украины «О планировании и застройке территорий». В частности, для получения разрешения на выполнение строительных работ в процессе реконструкции/капитального ремонта дорог и других линейных коммуникаций в границах существующего землеотвода, застройщик более не должен подавать документ, подтверждающий его право собственности или право пользования земельным участком. Это положение имеет достаточно большое практическое значение учитывая тот факт, что множество дорог и других линейных объектов в прошлом прокладывались или без всяческого оформления документов на землю, или передавались с баланса на баланс разных государственных/коммунальных предприятий без переоформления таких правоустанавливающих документов.

Следует отметить, что ранее подобная норма уже фигурировала в украинском законодательстве, правда достаточно недолго. В частности, благодаря Антикризисному Закону №800 от 25.12.2008 аналогичная норма была внесена в ст. 29 Закона Украины «О планировании и застройке территорий». Однако, вскоре исчезла в связи с новой апрельской редакцией указанной статьи на основании Антикризисного Закона № 509.

Таким образом, на сегодняшний день норма об упрощенном порядке получения разрешения на выполнение строительных работ существенно облегчит жизнь в первую очередь Укравтодору, его региональным службам и подведомственным государственным предприятиям.

3.
Согласно новому положению ст.30-1 Закона Украины «О планировании и застройке территорий» предусмотрен особый порядок ввода в эксплуатацию жилых домов усадебного типа, дачных и садовых домов, сооруженных до 31 декабря 2008 года без получения разрешения на выполнение строительных работ и без привлечения подрядных организаций. В частности, ввод в эксплуатацию проводится на основании технического обследования и при условии подачи правоустанавливающего документа на землю.

В этом контексте следует отметить, что данная норма фактически установила новое правило ввода в эксплуатацию по сравнению с тем, что содержится во Временном положении о принятии в эксплуатацию завершенных строительством частных жилых домов усадебного типа, дачных и садовых домов, сооруженных без разрешения на выполнение строительных работ (Постановлении КМУ №1035 от 09.09.2009). Так, если Временное положение ранее не предусматривало подачи правоустанавливающего документа на землю, а также материалов технического обследования в отношении частных жилых домов площадью до 200 м.кв. с не более чем двумя этажами, то теперь ввиду требования закона, такие документы будут затребованы инспекциями ГАСКа.

Таким образом, для ввода в эксплуатацию домов усадебного типа, дачных и садовых домов, независимо от площади и количества этажей, необходимо будет оформлять право на землю (если такое право не было оформлено ранее). Что касается проведения технического обследования, соответствующий порядок должен быть утвержден Министерством регионального развития и строительства.

Указанное положение Закона действует до 1 января 2012 года, что фактически продлевает срок, ранее установленный Постановлением КМУ №1035. В частности, если ранее, согласно Постановлению КМУ №1035, граничный срок подачи заявления на ввод в эксплуатацию датировался 31 декабря 2010 года, то отныне такое заявление может быть подано вплоть до 1 января 2012 года на основании Закона Украины «О планировании и застройке территорий».

Ввиду указанных выше новелл, Постановление КМУ №1035 должно быть приведено в соответствие с Законом на протяжении 6-месячного срока.

Законодатель поставил прогресс строительной отрасли выше интересов инвесторов

4.
Законодатель сделал попытку запретить управителю, застройщику и страховой компании в рамках ФФС и ФОН быть связанными отношениями контроля. В частности, в одной из первых редакций Закона Украины «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом при строительстве жилья и операциях с недвижимостью" подобный запрет был предусмотрен в качестве дополнения в ст. 4, что сопровождалось внесением определения контроля и связанных лиц в ст. 2 Закона.

В дальнейшем, учитывая затруднительность практической реализации данной нормы, она была отменена. В такой способ была предпринята попытка бороться с злоупотреблениями в сфере финансирования строительства, а также обеспечить реальный контроль управителя за деятельностью застройщика в процессе строительства жилого объекта.

Таким образом, норма была направлена на защиту интересов прежде всего частных инвесторов. С другой стороны, нельзя не отметить, что в условиях украинского рынка подобная норма или не работала бы вообще или, при условии жесткого контроля со стороны государственных органов, могла надолго и всерьез усложнить процесс строительства жилых объектов. Ввиду указанной выше дилеммы между прогрессом строительной отрасли и защитой интересов инвесторов, законодатель сделал выбор в пользу первого варианта.

В вопросах страхования интересы частных инвесторов также не на первом месте

5.
Законом отменены требования к обязательному страхованию застройщиком строительно-монтажных работ в рамках ФФС и ФОН. Аналогично сняты обязательства доверителей по страхованию своих имущественных рисков по договору об участии в ФФС. Соответствующие положения об обязательном страховании были исключены из ст. 7 Закона Украины «О страховании».

С одной стороны, это положение значительно уменьшит финансовое бремя как для застройщика, так и для доверителей. С другой стороны, подобная норма может в первую очередь негативно отразиться на частных инвесторах, особенно учитывая тот факт, что в подавляющем большинстве случаев объекты вводятся в эксплуатацию с задержкой и не всегда с надлежаще выполненными строительными/отделочными работами. Однако справедливости ради стоит отметить, что инвестор всегда может по своей инициативе воспользоваться услугами добровольного страхования.

А вот что касается страхования строительно-монтажных работ от риска их повреждения или уничтожения, его упразднение может негативно отразиться на частных инвесторах. В частности, в случае такого повреждения и уничтожения застройщик скорее всего засвидетельствует форс-мажорные обстоятельства в Торгово-промышленной палате (кстати, на основании новой ч. 3 ст.14 Закона Украины «О торгово-промышленных палатах в Украине») и будет освобожден от ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязательств. Кроме того, ранее страхование строительно-монтажных работ в обязательном порядке проводилось на весь гарантийный срок после передачи объекта в собственность инвестору, однако теперь после отмены обязательного страхования, инвесторы не смогут возместить убытки в случае повреждения или уничтожения объекта инвестирования.

Таким образом, данное законодательное нововведение введено, скорее, в интересах застройщиков, нежели частных инвесторов.

Застройщиков мотивируют более оперативно и с соблюдением сроков проходить согласовательную процедуру

6.
Согласно новому положению ст. 7 Закона Украины «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом в строительстве жилья и операциях с недвижимостью" управителю фонда запрещается заключать договоры управления имуществом и привлекать средства установителей для финансирования сооружения объекта строительства до получения застройщиком разрешения на выполнение строительных работ. Ранее предоставление разрешения на выполнение строительных работ было обязательно лишь на стадии открытия финансирования строительства в рамках ФФС. Что касается ФОН, такого требования к открытию финансирования не было установлено.

Более того, согласно ст. 25 Закона ФОН мог быть создан еще до момента утверждения проектно-сметной документации на строительство объекта – в таком случае собственники сертификатов ФОН принимали на себя дополнительные риски. Теперь, с принятием нового положения ст. 7 Закона до получения застройщиком разрешения на выполнение строительных работ управитель может лишь разработать Правила фонда и урегулировать отношения с застройщиком.

Данная норма призвана минимизировать риски инвесторов, а также пресечь нецелевое использование средств управителями. Так, ранее средства, привлекаемые до получения разрешения на выполнение строительных работ, могли свободно использоваться управителями в банковских операциях согласно ст. 7 Закона «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом в строительстве жилья и операциях с недвижимостью". Теперь же привлеченные средства будут идти непосредственно на цели строительства.

Кроме того, получения разрешения на выполнение строительных работ как условие привлечения финансирования призвано мотивировать застройщиков к более оперативному прохождению и соблюдению сроков согласовательной процедуры.

7.
Еще одна прогрессивная новелла в Законе «О финансово-кредитных механизмах и управлении имуществом в строительстве жилья и операциях с недвижимостью" касается субъектов обращения в суд с требованием о замене управителя ФФС и ФОН. Так, если ранее решение суда о замене управителя могло быть принято на основании иска какого-либо третьего лица, то отныне право на подобный иск закреплено лишь за доверителями ФФС/собственниками сертификатов ФОН и органами надзора за деятельностью управителя. По всей видимости, путем ограничения круга лиц, уполномоченных на обращение в суд с требованием о замене управителя, законодатель намерен пресечь возможные злоупотребления со стороны третьих лиц.

В добавок, порядок передачи управления будет вскоре урегулирован на подзаконном уровне Кабинетом Министров Украины.

«Рекламная" новелла позволит предупредить случаи введения в заблуждение частных инвесторов

8.
Законом также установлены дополнительные требования к рекламе строящихся объектов жилой недвижимости. В частности, наряду с требованиями в ст.25-1 Закона «О рекламе», реклама строящихся жилых домов возможна теперь не только при наличии разрешения на выполнение строительных работ и лицензии на выполнение строительной деятельности, но и при условии получения разрешения/лицензии на осуществление деятельности по предоставлению финансовых услуг или свидетельства о регистрации выпуска целевых облигаций.

Кроме того, перечень условий также дополнен условием о наличии права собственности или пользования землей (хотя с другой стороны, без такого права не может быть выдано разрешение на выполнение строительных работ). Ввиду указанной новеллы к числу контролирующих органов в сфере рекламы добавлен специально уполномоченный орган по вопросам градостроительства и архитектуры, призванный контролировать рекламу сооружающихся жилых зданий.

В случае нарушения требования Закона «О рекламе», рекламодатели, изготовители рекламы и распространители рекламы будут нести административную ответственность в виде штрафа в размере пятикратной стоимости распространения/изготовления рекламы.

В целом, данная законодательная новелла позволяет предупредить случаи введения в заблуждение частных инвесторов, и обеспечивает прозрачность процесса привлечения частных инвесторов в строительство жилья. Однако не стоит забывать, что установление запрета – лишь начало пути, дальнейшая имплементация будет зависеть от уровня контроля со стороны контролирующих органов, и, в значительной мере, от распространителей рекламы.

9.
Продлен срок действия нормы Переходных положений Земельного кодекса касательно внеконкурсной процедуры передачи в аренду земельных участков из земель государственной и коммунальной собственности, в случаях, когда решение о согласовании места расположения объекта или согласовании на разработку проекта землеотвода было предоставлено до 1 января 2008 года Теперь данная норма будет действовать вплоть до 15 октября 2010 года.

Более того, передача в аренду земельных участков на основании решений о согласовании места расположения объекта или согласовании на разработку проекта землеотвода выданные до 14 октября 2008 года, осуществляется также на внеконкурсной основе.

Норма, дискриминирующая иностранных застройщиков, не попала в окончательную редакцию Закона

10.
Следует отметить, что парламентариями была предпринята попытка по установлению особого, жесткого, требования для иностранных застройщиков, а именно требования по обязательному привлечению граждан и юридических лиц Украины к выполнению строительно-монтажных работ объемом не менее 90% от общего объема, а также использованию не менее 50% отечественных изделий и материалов для строительства объекта. Парламентарии даже проголосовали за данную редакцию Закона во втором чтении. Однако благодаря вето Президента данная норма была исключена из окончательного текста Закона.

Очевидно, что такие высокие требования к иностранным застройщикам не добавили бы привлекательности украинскому рынку. Кроме того, такая норма не соответствовала требованиям Соглашения по ВТО, Генеральному соглашению по тарифам и торговле, Генеральному соглашению по торговле услугами касательно установления национального режима.

Ранее, аналогичные требования к иностранным застройщикам уже фигурировали в украинском законодательстве. В частности, благодаря Антикризисному Закону №800 от 25.12.2008 аналогичная норма была внесена в ст. 29 Закона Украины «О планировании и застройке территорий». Однако, вскоре исчезла в связи с новой апрельской редакцией указанной статьи на основании Антикризисного Закона № 509.

11.
Закон не оставил без внимания и положение о форс-мажоре. Так, ранее полномочия ТПП по рассмотрению обращений и выдаче справки о прекращении (приостановке деятельности) вследствие действия обстоятельств непреодолимой силы, были предусмотрены лишь Антикризисным законом №800. Теперь же, соответствующие полномочия по удостоверению форс-мажорных обстоятельств в процессе строительства объектов жилой недвижимости включены непосредственно в Закон Украины «О торгово-промышленных палатах в Украине».

Очевидно, что данная норма может послужить основанием для злоупотреблений со стороны застройщиков, и ни в коем случае не направлена на защиту прав частных инвесторов. В данном случае есть необходимость в регламентации последствий наступления форс-мажорных обстоятельств и порядка возврата денежных средств инвесторам. К сожалению, данный вопрос парламентариями не рассматривался. В связи с этим, единственным способом защиты для инвесторов на сегодняшний день остается судебный.

Тимур Бондарев, старший партнер АК Arzinger,  ЛІГА:ЗАКОН