По утверждению председателя Ассоциации игорного бизнеса Украины С.Третьякова, «рентабельная отрасль не контролировалась, а большинство субъектов работают без торговых патентов и лицензий. То есть работают нелегально». По подсчетам экспертов, из трех игровых автоматов, работающих в Украине, два работают нелегально. При этом объем прибыли, получаемой владельцами игровых автоматов, только по приблизительным подсчетам, в 2005 году достиг свыше 560 миллионов гривен.Проблема ограничения развития игорного бизнеса всегда была актуальной для любого государства, стремящегося считаться более или менее цивилизованным. Ведь общепризнанно, что игорный бизнес довольно часто связан с махинациями и мошенничеством его организаторов, это бизнес, который весьма трудно поддается контролю со стороны государства и игроков, принимающих участие в игре. И к тому же игорный бизнес — один из общепризнанных и надежных способов отмывания средств, полученных от преступной деятельности.
Конечно, такая характеристика не касается дальновидных игроков на рынке этих услуг, нарабатывающих свой авторитет годами. К таким организаторам азартных игр относятся прежде всего операторы государственных лотерей с многолетним стажем работы, а также организаторы так называемых элитарных азартных игр, проводимых в казино и ориентированных на состоятельный слой азартного населения. Как показывает практика, о честности игры свидетельствует в первую очередь стаж работы ее организатора на рынке. Созданный на протяжении длительного периода положительный имидж организации (деловая репутация) по своей прежде всего экономической стоимости обычно не может сравниться с выгодой от мошеннических действий.
Однако абсолютно другая ситуация в таком секторе рынка игровых услуг, как организация игр на игровых автоматах. Различные частные предприниматели, товарищества и просто физические лица без любого узаконенного предпринимательского статуса, преимущественно полулегально, эксплуатируют игровые автоматы, не соблюдая никаких правил работы на рынке. Каждый гражданин Украины, независимо от местожительства, знает, где можно поиграть на игровых автоматах, не отходя далеко от дома. Сегодня сеть игровых автоматов шире сверхприбыльной сети аптек.
Игровые автоматы устанавливают под открытым небом, без каких-либо разрешений, в наиболее людных местах. Как следствие, на игровых автоматах играют даже дети. При этом государству не выплачиваются налоги и сборы от этой деятельности. По утверждению председателя ассоциации игорного бизнеса С.Третьякова, «рентабельная отрасль не контролировалась, а большинство субъектов работают без торговых патентов и лицензий. То есть работают нелегально». В самом деле, по подсчетам экспертов, из трех игровых автоматов, работающих в Украине, два работают нелегально. При этом объем прибыли, получаемой владельцами игровых автоматов, только по приблизительным подсчетам, в 2005 году достиг свыше 560 млн. грн.
Настоящий бум игровых автоматов начался в 2003 году, когда плата за патент на установку игрового автомата составляла 700 грн., а получать лицензию вообще не требовалось. Почувствовав вкус легких денег, после увеличения платы за патент предприниматели начали устанавливать по три-четыре игровых автомата на один патент, а все вопросы решали с контролирующими органами, как говориться, на месте. Поэтому игровые автоматы продолжают завоевывать место под солнцем без каких-либо реальных ограничений, превращаясь в настоящую болезнь общества.
Развитие нелегального игорного бизнеса уже породило проблему, связанную с тем, что регулировать этот вид деятельности на уровне и закона, и подзаконных актов довольно сложно. Любые действия должностных лиц, направленные на установление четких и прозрачных норм и правил организации рынка игровых автоматов, наталкиваются на откровенное лоббирование интересов организаторов таких игр со стороны коррумпированных чиновников и депутатов, хорошо организованные «массовые» протесты «бедных» предпринимателей, поддержку игровиков со стороны коммерциализированных представителей судебной ветви властей.
Конечно, субъектам игорного бизнеса выгодна неурегулированность рынка — прежде всего возможностью работать в сверхприбыльных условиях освобождения от налогообложения, предоставляемых им современным состоянием нормативно-правового регулирования области.
Давая оценку современному состоянию законодательства в сфере игорного бизнеса (именно в части организации игр на игровых автоматах), нужно констатировать, что эта часть правовой системы государства практически полностью состоит из коллизий, разногласий и пробелов, которые не только не регулируют на надлежащем уровне деятельность в сфере игорного бизнеса в Украине, но и, без преувеличения, усложняют ее.
Согласно п. 29 ст. 9 Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности»2, лицензированию подлежат организация и содержание тотализаторов, игорных заведений, выпуск и проведение лотерей, организация деятельности по проведению азартных игр.
Определения азартных игр на уровне закона нет. Вместе с тем такое определение нам предоставляет постановление КМ Украины «Об утверждении Порядка проведения внутреннего финансового мониторинга субъектами хозяйствования, осуществляющими хозяйственную деятельность по организации и содержанию казино, других игорных заведений и ломбардов» от 20.11.2003 №1800. Соответственно порядку, азартная игра — это игра, участие в которой дает возможность приобретать деньги, другое имущество или имущественные права, результат которой определяется действиями, полностью или частично зависящими от случайности, условием участия в которой является внесение игроком ставки (в том числе игры в букмекерских конторах, на ипподромах и других видах тотализатора).
Кроме этого, определение азартных игр содержат долгожданные Лицензионные условия осуществления организации деятельности по проведению азартных игр, утвержденные общим приказом Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства и Министерства финансов Украины от 18 апреля 2006 г. №40/374 и зарегистрированные в Министерстве юстиции Украины 30 мая 2006 г. под №622/12496. Соответственно этому нормативному акту, азартная игра — это игра, участие в которой дает возможность получить приз (выигрыш), результат которой определяется действиями (событиями), полностью или частично зависящими от случайности, и условием участия в которой является внесение игроком ставки.
Следует отметить, что, несмотря на некоторые незначительные замечания, определение азартной игры, приведенное в лицензионных условиях, довольно удачное и позволяет охватить все виды азартных игр, исходя прежде всего из определяющих признаков, отличающих азартные игры от других видов деятельности. К ним, прежде всего, можно отнести оплачиваемость азартной игры (обязательным условием участия в игре является внесение игроком ставки), а также определение победителя игры по принципу полной или частичной случайности.
Отмежевание азартной игры от других видов игр происходит в зависимости от того, является ли принцип случайности основным в определении победителя. Так, скажем, телевизионная игра (викторина), в которой победители получают призы, не является азартной игрой при условии, если для получения приза необходимо проявить соответствующий уровень знаний, умений, навыков. Здесь случайность может сыграть вспомогательную, второстепенную роль (определение вопросов, на которые должны отвечать участники, уровень их сложности и т. п.), однако, в любом случае случайность не должна быть обязательной, необходимой предпосылкой выигрыша. Бесспорно, к азартным играм относятся весьма распространенные сегодня игры, в которых победитель определяется случайно из числа лиц, ответивших на вопрос, ответ на который — общеизвестен или содержится в самом вопросе в форме подсказки. Такие игры имеют все признаки азартной игры, а следовательно для их проведения необходима лицензия. В любом случае вопрос, является ли принцип случайности определяющим во время проведения игры, должен решать орган лицензирования, а в случае возникновения спора — суд, исходя из правил проведения каждой конкретной игры.
Еще одним определяющим признаком азартной игры является то, что по ее результату победитель получает приз (выигрыш). Приз или выигрыш может разыгрываться в денежной или имущественной форме, а также в виде имущественных прав.
Следует отметить, что необходимость определения термина «азартные игры» именно на уровне законодательства о лицензировании была вызвана прежде всего содержанием п. 29 ст. 9 закона, предусматривающего обязательность лицензирования деятельности по организации и содержанию тотализаторов, игорных заведений наряду с деятельностью по организации и проведению азартных игр. При этом, в отличие от деятельности по организации и проведению азартных игр, органом лицензирования деятельности по организации и содержанию тотализаторов, игорных заведений, согласно постановлению КМ Украины №1698 от 14.11.2000 г.3, является Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации.
Термин «игорное заведение» определен на уровне регионального законодательства. Так, соответственно решению Киевского городского совета от 27 марта 2003 года №345/505, игорное заведение — это отдельное помещение или здание с игровым залом (залами) для посетителей, в которых осуществляются или проводятся азартные игры. Аналогичное определение содержится в уже упомянутом постановлении Кабмина от 20.11.2003 №1800.
Таким образом, деятельность по содержанию игорного заведения и деятельность по организации и проведению азартных игр совпадают по смыслу. Следовательно, согласно действующему законодательству, лицо, организовывающее игры на игровых автоматах, обязано получать несколько лицензий. Во-первых, лицензию Министерства финансов Украины на организацию и проведение азартных игр, во-вторых, лицензии местных государственных администраций на содержание игорных заведений, в которых проводятся такие азартные игры (относительно каждой области, где осуществляется деятельность).
Конечно, что касается деятельности по организации тотализаторов, а также игр в казино, получение двойной лицензии представляется необоснованным и абсурдным (ведь в этом случае лицензируются деятельность по проведению игр в одних и тех же помещениях). Однако относительно деятельности по организации игр именно на игровых автоматах такой порядок получения лицензии является довольно благоприятным, ведь, согласно ст. 15 Закона «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» и Лицензионным условиям проведения организации деятельности по проведению азартных игр, размер платы за лицензию на проведение деятельности по организации и проведению азартных игр (кроме выпуска и проведения лотерей) устанавливается в сумме 30 тысяч евро за каждый год пользования такой лицензией, в частности на каждое лицо, осуществляющее деятельность по организации и проведению азартных игр на игровых автоматах.
Таким образом, Министерство финансов лицензирует деятельность по организации и проведению азартных игр на игровых автоматах как таковую. Вместе с тем областные госадминистрации лицензируют деятельность по содержанию каждого игорного заведения, в котором размещены игровые автоматы, на соответствующей территории.
Деятельность по проведению азартных игр, учитывая его специфику, подлежит повышенному контролю со стороны государства. И в этом смысле правило о двойном лицензировании деятельности по проведению игр на игровых автоматах кажется вполне обоснованным. К тому же, такой порядок дает возможность местным органам исполнительной власти ограничить месторасположение игорных заведений.
Специалисты в сфере правового регулирования игорного бизнеса ожидали, что множество ответов на вопрос правового регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на игровых автоматах дадут недавно принятые Лицензионные условия проведения организации деятельности по проведению азартных игр. Впрочем, этот документ, вступивший в силу в июне 2006 года, едва ли сможет в нынешнем своем виде полностью упорядочить рынок игровых автоматов. По нашему мнению, он содержит ряд недостатков.
Так, в этих условиях не прописаны меры, направленные на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем с помощью игорных заведений. Ни одна из норм не посвящена механизмам обязательной идентификации игроков, которые должны корреспондировать на уровне законодательства о лицензировании налоговому законодательству, устанавливающему обязательность персонификации игроков в азартные игры таким образом, чтобы невыполнение этого порядка включало в себя одновременно состав налогового и административного правонарушений (лицензионных условий), как того требует Порядок учета доходов физических лиц в игорных заведениях и персонификации таких лиц (приказ ГНА Украины №494 от 20.10.2003 г.).
В лицензионных условиях не прописано никаких требований к игровому оборудованию. В нормативном акте нет требований указывать непосредственно в лицензии месторасположение залов игровых автоматов. Лицензионные условия вообще позволяют устанавливать игровые автоматы только на основании фотокопии лицензии, заверенной печатью лицензиата, что прямо нарушает Закон «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности». Дело в том, что игровой автомат не может быть установлен по новому адресу без создания филиала, если для его обслуживания, например, нужна касса, продающая заменители гривни. Касса должна быть оснащена кассовым аппаратом. Касса (кассовая книга), в соответствии с п. 4.1, 4.2 Положения о ведении кассовых сделок в национальной валюте в Украине, утвержденного постановлением НБ Украины №637 от 14 декабря 2004 года, может быть зарегистрирована только на юридическое лицо или филиал. Учитывая это, иначе чем открыв отдельное подразделение, лицензиат не может расширить свою деятельность на другое помещение. Поэтому нет сомнений в том, что разрешение на установление игровых автоматов на основании копии лицензии является фактически разрешением на сдачу в аренду лицензий крупными операторами лицам, у которых нет желания или возможности за нее платить государству или они просто не соответствуют лицензионным условиям.
Другой недостаток лицензионных условий — отсутствие требований к минимальному количеству игровых автоматов в игровых залах, непосредственно к таким залам и обязанности лицензиатов размещать игровые автоматы исключительно в обособленных, вблизи которых не находятся учреждения питания, учебные заведения, культовые сооружения.
Отдельная проблема, которая должна быть решена лицензионными условиями, — это вопросы фактически неконтролируемого регулирования процента выигрыша игрового автомата. Сегодня некоторые дельцы от игорного бизнеса позволяют себе устанавливать процент выигрышности на уровне 15%. При этом указанный процент обычно игроку не сообщается. Как свидетельствует опыт зарубежных стран, к игровым автоматам предъявляется требование минимальный процент выплаты выигрышей от суммы принятых ставок устанавливать на уровне 80—90%.
Другим важным вопросом, связанным с необходимостью детенизации игорного бизнеса, является обязательная фискализация игровых автоматов. Ведь бесконтрольное движение денежной наличности в игровых автоматах, в соединении с необязательностью проведения игры исключительно с использованием заменителей гривни, практически делает невозможным налогообложение доходов от эксплуатации игровых автоматов. Довольно интересна в этом контексте позиция Государственной налоговой администрации Украины относительно фискализации игровых автоматов. Так, в соответствии с постановлением Кабинета министров Украины от 7 февраля 2001 г. № 121, срок перевода субъектов предпринимательской деятельности, использующих игровые автоматы, на учет расчетных операций в наличной и безналичной форме с применением регистраторов расчетных операций (фискализация), установлен с 1 июля 2005 года.
Фискализация игрового оборудования, как известно, является основной предпосылкой для легализации рынка игровых автоматов, вывода огромных средств, вращающихся в этой сфере, из тени. Приборы фискальной памяти уже давно установлены на соответствующем оборудовании в развитых зарубежных странах, где вообще невозможно использовать не фискализированный игровой прибор. С другой стороны, фискализация игрового оборудования позволяет контролировать уровень выплаты выигрышей игровым автоматом, обеспечивая тем самым защиту прав игроков и значительно усложняя возможность мошенничества со стороны организаторов игр. И, наконец, оснащение игровых автоматов фискальной памятью предусматривает обязательную регистрацию приборов в органах государственной налоговой службы, что, своей очередью, уменьшает количество неучтенных автоматов.
Но государственная налоговая администрация по непонятным причинам поддерживает отсрочку применения требований фискализации к игровым автоматам, уже в который раз подавая Кабинету министров предложения о перенесении сроков, установленных постановлением КМ Украины №121. Обосновать и понять основания таких действий ГНА невозможно, ведь игорный бизнес не является стратегической отраслью экономики Украины, его сокращение не нарушит никаких прав граждан, а наоборот — будет содействовать улучшению морального здоровья населения. А массовое установление в Украине игровых автоматов старого образца из стран Европы и обогащение на этой основе отдельных групп граждан, обманывающих население, едва ли входит в задачи ГНА.
Поддерживая позицию владельцев игровых автоматов, ГНА Украины издает письмо от 05.07.2005 г., в котором зампред ГНА В.Горбанский своим единоличным решением издает распоряжение к нормативному урегулированию вопроса внесения изменений в постановление Кабинета министров Украины (относительно очередного перенесения срока фискализации на 01.07.2006 г.) контроль за соблюдением норм абзаца 3 п. 6 приложения к постановлению Кабинета министров Украины от 7 лютого 2001 года № 121 не осуществлять. Такие действия Государственной налоговой администрации являются не только проявлением правового нигилизма, но и ярким примером подмены принципа законности деятельности государственного органа принципом целесообразности, обоснование которой, кстати, также остается вне внимания общественности.
Возвращаясь к анализу лицензионных условий, следует констатировать, что в документе не прописаны квалификационные и прочие требования относительно обязательного наличия в игровых залах квалифицированного обслуживающего персонала, связанного с лицензиатом договорами о полной имущественной ответственности и трудовых отношениях, а также требования к финансовому состоянию организаторов таких игр.
Отсутствие в документе указанных выше положений делает его декларативным, выхолащивает его и никоим образом не способствует положительным изменениям на рынке игровых услуг.
По нашему мнению, упреки некоторых представителей игорного бизнеса о будто бы попытке власти прекратить законную предпринимательскую деятельность в сфере эксплуатации игровых автоматов путем ее ограничения необоснованны. Ведь, как свидетельствует опыт правового регулирования этой сферы за границей, даже внедрение всех перечисленных мер не будет достаточным для ограничения этого рынка услуг в интересах общества.
Так, достаточно показательно, как решили проблему распространения игровых автоматов в Норвегии. В 1995 году организация игр на игровых автоматах была определена законом как лотерея, в связи с чем организаторы обязались кроме уплаты обычных налогов и сборов направлять 35% прибыли государству на благотворительные цели. Доходы государства от такого нововведения за несколько лет выросли с 6 до 24 миллиардов крон в год. В 2002 году было принято решение не продолжать действие концессий (разрешений) на организацию азартных игр на игровых автоматах с 31 декабря 2004 года на новый срок. В августе 2003 года парламент принял закон, которым монополизировал рынок игровых автоматов с 1 января 2005 года в пользу государственного оператора лотерей — Norsk Tipping.
Другой упрек малых предпринимателей, работающих на рынке игровых автоматов, состоит в том, что плата за лицензию на проведение их деятельности слишком большая. Действительно, сумма платы на первый взгляд крупная, ведь субъект предпринимательства должен внести деньги в государственный бюджет за лицензию за пять лет вперед, или эквивалент 150 тыс. евро (ст. 15 закона). Вместе с тем, если вспомнить расчеты прибыльности игорного бизнеса, приведенные выше, то плата за лицензию едва ли соизмерима с его доходами. Поэтому, по нашему мнению, такая плата может быть только при полной легализации этой сферы деятельности детенизации рынка.
Учитывая все это, можно утверждать, что дальнейшее промедление с надлежащим нормативно-правовым регулированием рынка игровых автоматов уже в ближайшее время приведет к полной тенизации рынка, коррумпированности должностных лиц, прямо или опосредованно связанных с ним, а также к неисправимой ситуации в дальнейшем. Уже сегодня проблема правового регулирования игорного бизнеса в Украине превратилась из сугубо правовой и узко отраслевой в проблему общественную. Ведь засилье нелегальных игровых автоматов не только наносит значительный имущественный вред интересам государственного бюджета и разоряет отдельные семьи, но и прямо влияет на моральное здоровье общества в целом.
В Тернополе активисты «Нашей Украины» начали сбор подписей с требованием к горсовету демонтировать игровые автоматы с улиц областного центра и взять под жесткий контроль автоматы, расположенные в помещениях. Как сообщает радио «Свобода», сегодня на 2,5 тыс. жителей Тернополя приходится в среднем один «однорукий бандит». Азартные игроки проигрывают на автоматах до 90% своих средств, а молодежь в поисках финансов для игры совершает кражи, — заявляют представители НУ. А во Львове на прошлой неделе ликвидировали 33 игровых автомата, установленных вопреки нормам законодательства. Демонтируют их и в помещениях. Соответствующее распоряжение о ликвидации незаконно установленных «одноруких бандитов» принял горисполком Львова в мае этого года. В Полтавской области налоговики, тесно координируя свою деятельность с органами суда, прокуратуры и Службы безопасности Украины, заблокировали и изъяли денежные средства сомнительного происхождения на счетах предприятия игорного бизнеса в ряде банковских учреждений, выявили теневую бухгалтерию на электронных и бумажных носителях, которую правонарушители вели параллельно с легальной отчетностью, долговые расписки граждан, а также недвусмысленные свидетельства незаконных манипуляций с выплатой заработной платы в «конвертах». В целом налоговики описали более 300 игровых автоматов и изъяли почти 400 тыс. грн. наличных средств, движение которых осуществлялось теневыми каналами. Возбуждено уголовное дело.
По информации пресс-центра Государственной налоговой администрации Украины (ГНАУ), руководители полтавского филиала одного из крупнейших представителей сети коммерческих структур оказывали развлекательные услуги. Имея разветвленную инфраструктуру, состоявшую из нескольких десятков игровых залов в разных городах Полтавской области, руководители территориального представительства тоже решили «подвергнуть испытанию фортуну и сыграть в азартные игры с государством», т.е. не платить налоги в полном объеме. Подозрения у налоговиков вызвали маленькие суммы, которые декларировались предприятием как прибыль.
Проведя оперативный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности филиала, правоохранители выяснили, что лишь в прошлом году его фактический валовой доход составил около 6 млн. грн. Из этой суммы ежемесячно не облагалось налогом по меньшей мере 200—300 тыс. грн., которые денежной наличностью передавались в центральный офис. Таким образом, согласно данным налоговиков, только на протяжении 2005 года служащие регионального представительства умышленно уклонились от уплаты в бюджет начислений с налога на прибыль на сумму около 900 тыс. грн.
Дмитрий Гетманцев, доцент кафедры конституционного и административного права НУ им. Т. Шевченко