Рассуждая о рисках, которые одно государство потенциально несет для другого, прежде всего, имеющего с ним общую границу, оптимально, наверное, отталкиваться от того, какие риски и угрозы считают для себя значимыми те самые государства, о которых идет речь.
Если мы говорим о Республике Беларусь как потенциальном источнике рисков для региональной безопасности, то нам, соответственно, необходимо обратиться к тому, что признается рисками и угрозами[i] в Российской Федерации, Украине и в Европейском Союзе.
Конечно, выделение тех точек, которые потенциально являются уязвимыми в силу действий со стороны Беларуси во многом является условным и отражает авторскую позицию, открытую для дискуссий.
Россия
Основополагающим открытым документом в этой сфере в России является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. №400.
Пункт 7 данного документа прямо возлагает на страны Запада ответственность за усиление межгосударственных противоречий, ослабление влияния международных институтов и снижение эффективности системы глобальной безопасности. Какие конкретно государства входят в группу «страны Запады», документ не поясняет.
Пункт 17 отмечает действия неназванных стран, которые направлены на инспирирование в СНГ дезинтеграционных процессов в целях разрушения связей России с традиционными союзниками.
Раздел «Оборона страны» (п.35) особо отмечает попытки силового давления на Россию, ее партнеров и союзников, наращивание военной инфраструктуры НАТО вокруг ее границ.
Пп.3 п.47 раздела «Государственная и общественная безопасность» посвящен вопросам охраны государственной границы России, что сразу ставит вопросы о статусе беларуско-российской границы в рамках Союзного государства. Пп. 16 посвящен необходимости противодействия незаконной миграции.
П.62 раздела «Экономическая безопасность» отмечает необходимость перехода от экспорта первичных сырьевых ресурсов и сельскохозяйственной продукции к их глубокой переработке.
Подпункты 5-6 п.101 раздела «Стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество» делают акцент на укрепление сотрудничества в рамках СНГ, ЕАЭС, ОДКБ и, в целом, евразийского пространства. Пп.15 этого же пункта делает акцент на поддержке экспорта российских товаров.
Из всего перечисленного наиболее примечателен тот факт, что в документе не поднимается вопрос о транзите, который в беларуском пропагандистском пространстве считается одним из основных рычагов воздействия на Россию в случае конфликтных ситуаций. Можно предположить, что усилия, предпринятые по диверсификации путей экспорта энергоресурсов, представляются Кремлю достаточными, чтобы гарантировать поставки, не особо оглядываясь на позиции стран-транзитеров.
Соображения, часто высказываемые беларуской пропагандой, о значимой роли Беларуси в поставках продовольствия для России в условиях участия последней в ВТО и гораздо более капиталистическом характере ее экономики даже неудобно комментировать.
Украина
Основополагающим документом является Стратегия национальной безопасности Украины, утвержденная Указом Президента Украины «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 14 сентября 2020 года «О Стратегии национальной безопасности Украины» № 392/2020 от 14 сентября 2020 г.
Предсказуемо, основные акценты в документе сделаны на обеспечении мира, территориальной целостности Украины, защите государственной границы.
Основным инструментом, как можно понять из текста Стратегии, для достижения этих целей является европейская и евроатлантическая интеграция.
П. 16 Стратегии специально предостерегает против усилий Российской Федерации по наращиванию своего военного присутствия в регионе Восточной Европы. П. 17 указывает на опасность со стороны крупных военных учений, проводимых Россией вблизи украинских границ.
Важным является и п.26, который посвящен проблеме энергетической уязвимости Украины.
В п.36 впервые упоминается Беларусь, с которой (наряду с Молдовой) Украина должна развивать прагматические отношения с целью защиты собственных национальных интересов и укрепления региональной безопасности. Важно, что Беларусь и Молдова при достижении этой цели отделены от Азербайджана, Грузии, Литвы, Польши и Турции, с которыми Украина развивает стратегическое партнерство, от стран Балтии и Северной Европы, с которыми Украина развивает партнерские отношения, а также от стран Центральной и Юго-Восточной Европы, с которыми Украина должна развивать добрососедские отношения[ii].
Мы видим, что основные угрозы военно-политического характера Беларусь может представлять для Украины только в случае очень высокой степени своей военно-политической интеграции с России. Данная интеграция, как минимум, должна включать признание Крыма как части России, установление прямых контактов какого-то уровня с непризнанными ДНР и ЛНР, размещение российских военных баз на территории Беларуси, проведение совместных масштабных военных учений. За исключением военных учений, которые проводятся на регулярной основе и становятся источником критики со стороны многих политических сил за рубежом, а также алармистских публикаций отдельных беларуских экспертов, Беларусь успешно воздерживалась от других элементов.
Секрет этого «воздержания» достаточно очевиден – реализация мер означает фактическое отстранение Александра Лукашенко от власти, что, очевидно, неприемлемо для него. Ситуация несколько изменилась после принудительной посадки в Минске рейса Афины-Вильнюс авиакомпании RyanAir 23 мая 2021 г. Несмотря на попытки МИД Беларуси отрицать очевидное, факт допроса Романа Протасевича людьми, позиционирующими себя как следователи из ЛНР, был подтвержден рядом заявлений, в том числе, и лично А. Лукашенко.
Вопрос о том, сделает ли Беларусь дальнейшие шаги в пользу отказа от своего суверенитета, которые будут нести угрозу Украине в соответствии со Стратегией ее национальной безопасности, остается дискуссионным. Автор данной работы убежден, что для А. Лукашенко в вопросе сохранения его жизни и хоть какой-либо власти ограничительных барьеров нет, хотя такой сценарий, конечно, является для него нежелательным.
Важным является вопрос об энергетической безопасности Украины, особенно в контексте поставок топлива из Беларуси. По итогам 2020 г. Беларусь стала 6-м по значимости торговым партнером по импорту товаров в Украину (2,87 млрд. долларов США, что составляет 5,5% от общего объема импорта, а с учетом транзита – 3,47 млрд. долларов США). Основная импорта – энергоресурсы, 1,499 млрд. долларов США (52,2% общего импорта). Несмотря на ряд заявлений о готовности к ограничению совместной торговли, эксперты в области энергетики считают такой сценарий маловероятным.
Таким образом, те шаги, которые Беларусь может предпринять для создания угроз Украине в военно-политической или экономической сфере, обернутся гораздо более серьезными последствиями для самой Беларуси, хотя и будут иметь негативный эффект на Украину.
ЕС
В качестве перечня угроз для ЕС предлагается использовать цели, заявленные в Европейской политике соседства (The European Neighbourhood Policy).
Европейская политика соседства рассматривает обеспечение политической и экономической стабильности в сопредельных государствах как ключевой элемент в обеспечении безопасности внешних границ ЕС. Одним из столпов в реализации этой политики, наряду с вовлечением органов государственного управления, является широкая поддержка гражданского общества и местного мелкого и среднего предпринимательства, что, по мнению авторов политики, должно способствовать созданию устойчивых политических институтов, препятствующих возникновению кризисов.
Частью Европейской политики соседства является Восточное партнерство (далее – ВП), участником которого до июня 2021 г. являлась и Беларусь.
В официальных документах ЕС, включая Пражскую декларацию, заявляется, что ВП основывается на принципах международного права и фундаментальных ценностей, включая демократию, верховенство закона, а также соблюдения прав человека и основополагающих свобод. Помимо этого среди основных принципов партнерства были названы рыночная экономика, устойчивое развитие и хорошее управление (good governance). Обязательным условием ВП провозглашались взаимные интересы и безусловное выполнение принятых на себя обязательств, а также взаимные участие и подотчетность.
В подготовленном шесть лет назад исследовании о предварительных итогах участия Беларуси в ВП был сделан вывод, что «Отмеченные выше тенденции демонстрируют крайне эгоистичный прагматизм Беларуси по отношению к ВП. Можно предположить, что и власти, и у общества в целом есть своеобразный консенсус по поводу того, что страна должна взять по максимум от сотрудничества с ЕС, дав, образно говоря, по минимуму, то есть, практически отказаться от внедрения европейских принципов и стандартов».
По предварительным оценкам, Беларусь получала в последние годы от ЕС до 1 млрд. евро по различным программам помощи. Наряду с Азербайджаном, Беларусь являлась единственной страной ВП, имеющей стабильно положительное сальдо торгового баланса с ЕС (пусть это и достигалось за счет торговли энергоресурсами). Всего через европейские институты и Всемирный банк Беларусь с 2008 года, когда началось первое потепление отношений, получила около 5,3 млрд. евро в качестве займов и технической помощи, то есть в среднем 400 млн. евро в год. Из них 3,5 млрд. евро с 2014 года. Привлеченные в 2019 году средства составляли около 2,2% ВВП или 13,3% размера расходной части республиканского бюджета, то есть являлись действительно заметными средствами для реализации национальных и местных проектов. Вместе с тем, значительная часть таких проектов имеет инфраструктурный характер
Попытка беларуских властей спровоцировать миграционный кризис в ЕС по образцу 2015 г. предсказуемо провалилась хотя бы по причине незначительного числа потенциальных мигрантов, находящихся или попадающих на территорию Беларуси. Однако для ближайших соседей Беларуси (Литвы, Латвии, в меньшей степени Польши) рост миграционных потоков стал серьезной политической проблемой, не переросшей, тем не менее, в предсказанный беларускими пропагандистами, политический кризис и падение правительства.
Впрочем, автор настоящей статьи убежден, что вокруг А. Лукашенко уже сложилась группировка, играющая по стратегии win-win за счет того, что самому А. Лукашенко навязана стратегия loose-loose. Так, миграционный кризис, очевидно, стал источником обогащения для определенных людей в окружении диктатора, которые смогли убедить его в том, что именно данный кризис станет эффективным политическим инструментом для воздействия на ЕС. Так это или нет, данные люди свои доходы от нелегальной миграции не потеряют, а все издержки кладутся на режим А. Лукашенко.
Другие виды контрабанды\ нелегального трафика – наркотики, оружие, радиоактивные материалы – пока не используются беларускими властями. Сложно сказать, готов ли официальный Минск прибегнуть и к этому козырю (соответствующие заявления уже прозвучали). Государственная вовлеченность в такого рода контрабанду\нелегальный трафик может привести к очень жесткой реакции, причем в случае, как минимум, с радиоактивными материалами и со стороны России.
Экономические санкции Беларуси против ЕС могут заключаться в ограничении транзита и экспорта. Оба вида ограничений наносят больший экономический ущерб самой Беларуси, чем странам ЕС, хотя, конечно, перенаправление калийного экспорта несет существенные издержки для Литвы, а прекращение экспорта нефтепродуктов приведет к существенному переформатированию энергетического рынка в ЕС. Однако пока нет никаких признаков того, что Беларусь готова отказаться от экспорта в ЕС. Даже переориентирование поставок калийных удобрений из порта Клайпеды на терминалы Усть-Луги происходит под явным нажимом России и далеко до своего завершения.
Официальный Минск, как показала ситуация с мигрантами, может пытаться использовать информационное давление на соседние государства, ставя их перед неоднозначным выбором между соблюдением прав человека и, в целом, следованию западным ценностям с одной стороны и между достижением прагматичных целей с другой. Проблема заключается в том, что информационное влияние Беларуси крайне слабо, а созданные карманные лоббистские структуры (вроде Belarus Digest и Минского диалога) растеряли значительную часть своего потенциала и фактически не могут влиять на формирование информационной картины дня в ЕС.
Исходя из всего выше сказанного, можно отметить следующее:
Беларусь не в состоянии нанести существенный урон национальной безопасности России. Более того, ухудшение отношений Беларуси со странами-соседями находится в русле декларируемых интересов России.
Беларусь может нанести существенный урон национальной безопасности Украины путем прекращения\ограничения поставок энергоресурсов, а также через полную координацию с Кремлем своей политики в отношении Украины. Все эти действия несут существенные риски для самой Беларуси, нанося ее экономике и политическому положению неизмеримо больший ущерб.
Беларусь не может нанести существенный вред ЕС, но может до определенной степени способствовать возникновению политических проблем в Литве и Латвии. Эта способность Беларуси была, очевидно, переоценена беларускими пропагандистами. Страна пытается сформировать собственную информационную повестку дня в ЕС или, как минимум, в некоторых странах ЕС, но в силу сложившегося негативного имиджа Беларуси, слабой аналитики и ослабления дипломатического корпуса не может достичь особых успехов в этом направлении.
Основной проблемой, по-видимому, является непредсказуемый характер деятельности А. Лукашенко вкупе с крайне слабым аналитическим сопровождением принимаемых в стране решений. Ситуация с мигрантами показывает, что в окружении А. Лукашенко есть люди, готовые во имя своих узких интересов действовать и во вред стране. Эффективность же институтов и механизмов, которые должны противодействовать подобно рода инициативам, а также обеспечивать баланс интересов между различными группировками и внутри социума, значительно снизилась после событий августа 2020 г.
«Украинский фронт» беларуского режима
Выдав пропагандистский антиукраинский залп, официальный Минск рискует получить ответный. Только куда более ощутимый.
27 сентября Александр Лукашенко провел совещание по вопросам пограничной безопасности. И хотя основные проблемы в этой части связаны с попытками проникновения нелегальных мигрантов (которых беларуская пропаганда безосновательно именует «беженцами») через границы Беларуси со странами ЕС, беларуский правитель неожиданно агрессивно высказался в адрес Украины.
Помимо традиционных обвинений в попытках дестабилизации обстановки в Беларуси и неких лагерях подготовки оппонентов беларуского режима на украинской территории, Киев был обвинен в евроатлантических устремлениях. Которые не являются новостью уже восьмой год. И ранее официальный Минск реагировал на них с пониманием, но без восторга. А. Лукашенко заявил, что стремление Украины в НАТО неоднократно обсуждались им с Владимиром Путиным, и оба правителя договорились о неких ответных мерах. Причем, до того, как инфраструктура НАТО/США будет официально размещена на украинской территории.
Причины ужесточения риторики А. Лукашенко в отношении Украины носят двоякий характер:
- попытка продемонстрировать лояльность по лично значимому для В. Путина вопросу для получения неких встречных уступок;
- являются отражением личных взглядов А. Лукашенко, антизападничество которого никогда не было секретом.
А тот факт, что эти позиции были озвучены публично, свидетельствуют об уверенности А. Лукашенко в том, что Украина неспособна отреагировать на них сколь-либо болезненным для беларуского режима образом.
Действительно, последний год официальный Киев пытается усидеть на двух стульях. С одной стороны, на символическом уровне демонстрируется солидарность с позицией ЕС и США в отношении беларуского режима. С другой, Украина воздерживается от большинства санкций в отношении беларуского режима, ставя во главу угла экономические, а не ценностные соображения.
Однако, после начала миграционного кризиса на границах Беларуси со странами ЕС, такой политике приходит конец. Варшава и Вильнюс являются основными партнерами Киева в его евроатлантических устремлениях. И они ждут от украинского руководства практических шагов солидарности, а не политических заявлений. В этой связи Киеву будет крайне сложно уклониться от присоединения к 5-му пакету санкций ЕС против беларуского режима. И заявления из Минска лишь дают дополнительные аргументы в пользу этого. Что с учетом масштаба и характера двусторонних связей может иметь весьма ощутимые последствия для беларуской стороны.
Кроме того, заявления о готовности к неким совместным беларуско-российским мерам против Украины лишь стимулируют Киев в его евроатлантических устремлениях (вплоть до размещения иностранных войск на своей территории), заставляют серьезным образом подойти к организации безопасности на своих северных границах.
С учетом текущей политической обстановки в Беларуси автор предпочитает сохранять инкогнито.
[i] Документы различных государств используют различную терминологию в области безопасности, поэтому данные понятия в статье не следуют рассматривать как строгие юридические термины.
[ii] Обратим внимание, что и Беларусь, и Молдова все же являются соседями Украины, непосредственно граничащими с ее территорией.
Источники: Belarus Security Blog и Belarus in focus