В общественном мнении игорный бизнес находится где-то между торговлей наркотиками и торговлей оружием. Тем не менее, по оценкам социологов, в той или иной степени его клиентами являются до 20% взрослого населения Украины (для сравнения: в США — до 68%), которые тратят на азартные игры более миллиарда долларов в год. В то же время, согласно общепринятой в цивилизованных странах практике, порок, который нельзя искоренить, нужно «организовать и возглавить». Если игорный бизнес жестко регулируется, контролируется, то налоговые поступления от него становятся значительным источником пополнения казны.
«ЗН» не раз писало о проблемах государственного контроля над игорной отраслью в Украине (см. № 28, 32 и 33 за 2006 год). Принятые в апреле минувшего года Лицензионные условия осуществления предпринимательской деятельности по проведению азартных игр, утвержденные совместным приказом Минфина и Госпредпринимательства, не до конца решают проблему регулирования этого рынка. Главным образом потому, что нормативная база, касающаяся азартных игр, разрознена и непоследовательна.
Так, сама необходимость лицензирования определяется Законом «О лицензировании отдельных видов предпринимательской деятельности», принятом еще в 2000 году. Кроме того, согласно Закону «О патентовании отдельных видов предпринимательской деятельности» на установку каждого игрового автомата или открытие казино нужен патент. Однако ни один из этих документов не содержал определения собственно азартных игр. Появилось оно только в прошлом году, в вышеупомянутых Лицензионных условиях. Борьба за это определение, точнее, за «дыры» в нем, длилась шесть лет. В отдельные периоды этой шестилетки игровые автоматы вообще не считались «азартными играми»…
Другая проблема. Поскольку органами лицензирования этого вида деятельности являются областные администрации, в каждой области и в каждом городе действовали свои правила ведения игрового бизнеса. К чему это приводит? Пресса неоднократно писала о милицейских проверках, по результатам которых оказывалось, что две трети игровых автоматов установлены нелегально, и всю прибыль от них владельцы кладут в карман. Как правило, стоило проверяющим удалиться — автоматы вновь оказывались на прежнем месте. Причина — владельцам этого бизнеса гораздо легче договориться с местными чиновниками, чем с единым лицензионным органом.
По данным налоговой милиции, в ходе проверок в 2005 году в стране зафиксировано 300 фактов отсутствия патентов на игровые столы, изъято игровых автоматов на сумму более 4 млн. грн., привлечено к административной ответственности 700 человек, которые оштрафованы почти на 300 тыс. грн.
Только в Киеве, где концентрация игровых заведений наибольшая, насчитывается порядка 15 тыс. автоматов. Это только законно установленных. По оценкам правоохранителей, в столице без патентов работают 30—40% игровых автоматов. По Украине этот показатель еще выше — 60%. По данным президента фонда «Украинская фундация» Владимира Цендровского, собственники игровых автоматов только в Киеве зарабатывают до 3 млрд. грн. в год…
Отдельная проблема, по поводу которой законодательство молчит, — неконтролируемое регулирование процента выигрыша игрового автомата. А также тот факт, что процент этот обычно игроку не сообщается. Сегодня некоторые дельцы от игорного бизнеса позволяют себе устанавливать выигрыш на уровне 15%. Правда, этим балуются большей частью на вокзалах или если автомат установлен в придорожном заведении, то есть там, где посетители обычно непостоянные, проезжие. Для «стационарных» точек есть научно определенный психологический барьер в 88%: если человек выигрывает реже, он быстро теряет интерес к игре. Тем не менее в развитых странах этот процент закреплен законодательно. В странах Европы не менее 90—96% средств идет на выигрыши.
Все эти проблемы можно решить только принятием комплексного законодательства об игорном бизнесе. Куда нужно внести все: и определения его различных видов, и централизованное лицензирование, и процент выигрыша, и механизмы контроля.
В Верховной Раде сейчас зарегистрировано три проекта законов об игорном бизнесе. Первым, 11 ноября минувшего года, появился законопроект №2521 «О государственном регулировании деятельности по организации проведения азартных игр», подготовленный народными депутатами Николаем Кравченко (КПУ) и Сергеем Матвиенковым (СПУ). Затем 21 ноября появился законопроект №2521-1 «Об азартных играх» Ксении Ляпиной (НУ), а 24 ноября — законопроект «О правовом регулировании организации и проведения азартных игр на территории Украины», подготовленный молодым бютовцем Валерием Писаренко.
Такая конкуренция законопроектов говорит о том, что «порулить» процессом регулирования азартных игр хотят многие политические силы. Тем не менее, согласно выводам Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, рассмотревшего все три законопроекта, наиболее удачным из них является именно первый. Причина — «порядок и условия осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр (особенно относительно требований к субъекту хозяйствования, который осуществляет соответствующую деятельность) регулируется им более детально». Вместе с тем Главное научно-экспертное управление отметило ряд положительных моментов, содержащихся в законопроектах Ляпиной и Писаренко, и рекомендовало учесть их в основном документе.
Какие же основные нормы предлагают прописать депутаты в законе?
Во-первых, финансовая стабильность организатора азартных игр. Требования к ней предлагается установить на уровне требований к страховым компаниям: уставный фонд — не менее 5 млн. евро. Чистые активы организатора азартных игр без учета стоимости нематериальных активов должны быть не меньше 1 млн. евро.
Во-вторых, предлагается установить жесткие требования к помещениям, где осуществляется такая деятельность, — казино и залам игровых автоматов. Законопроект содержит исчерпывающий перечень ограничений на размещение игорных заведений. В частности, для осуществления деятельности в залах игровых автоматов необходимо наличие в собственности не менее 1000 игровых автоматов.
И, в-третьих, предполагается установить достаточно высокую стоимость «входного билета» на рынок азартных игр. Размер платы за выдачу лицензии должен составлять ни много ни мало миллион евро.
Законопроектом также предлагается возложить на один уполномоченный орган функции лицензирования и определения стратегии развития отрасли азартных игр в государстве. Предполагается, что таким органом станет Министерство финансов.
Естественно, в таких условиях игорной деятельностью смогут заняться только фирмы. Это фактически выбьет с рынка мелких дельцов, установивших десяток автоматов в пивных и возле рынков. Зато позволит крупным операторам цивилизованно развивать в Украине игорный бизнес по европейским стандартам.
Опыт показывает, что крупные операторы имеют положительный опыт работы в других странах, вкладывают большие инвестиции в сети игровых залов в Украине, обеспечивают нормальный сервис для игроков (в том числе и их личную безопасность), придерживаются определенных стандартов в своей работе (гарантируют высокий уровень процента выигрышей на автоматах, не пускают в залы несовершеннолетних и т.д.). По сути, речь идет о формировании цивилизованного рынка азартных игр путем создания на базе крупных операторов саморегулирующейся системы. Как считают авторы законопроекта №2521, принятие таких правил игры позволит вытеснить криминал из отрасли и увеличить доходы бюджета от индустрии азартных игр с нынешних 700 млн. грн. в год до 3 млрд.
Другое дело, что те, кто рискует потерять в своих карманах эти два с лишним миллиарда разницы, так просто не сдадутся. Как минимум, они попытаются напичкать будущий закон различными «форточками». Поэтому борьба за установление цивилизованных условий развития игорного бизнеса в Украине предстоит нешуточная.
Василий Конюшенко, Зеркало недели