Невыездной загранпаспорт

Несогласованные действия исполнительной и государственной властей в процессе введения загранпаспортов нового образца повергли в шок всю национальную паспортную систему. Вызвав новую волну коррупции и заставив многие тысячи граждан отказаться от зарубежных поездок в пик отпускного сезона. В начале июля, после месячной паузы, в Украине начали выдавать заграничные паспорта — теперь уже нового образца. И тут же выяснилось, что их обладатели не могут попасть за рубеж. Пограничные службы других государств не были оповещены об этом новшестве, и граждан Украины стали возвращать обратно на родину. Только 10 июля Министерство иностранных дел получило образцы нового паспорта и начало информировать консульства иностранных государств. Оно пообещало решить эту проблему в течение двух лет, что, естественно, вызвало новую волну паники среди граждан — теперь каждый выезд за границу будет испытанием судьбы и нервов: пустят-не пустят?

Органы власти ситуацию объясняют невнятно — дескать, срочное введение новых паспортов обусловлено требованиями национальной безопасности и международных договоров. Это неправда. Никакого ущерба безопасности ни гражданам, ни государству старые паспорта не наносили, особых проблем с терроризмом или наркотрафиком страна не имеет. Другие государства к нашим паспортам претензий также не высказывают. Кроме того, к 2010 году все равно придется переходить на документы совершенно нового поколения, с биометрическими данными. Единственными заинтересованными лицами во всей этой операции являются многочисленные чиновники и связанные с ними частные фирмы, присосавшиеся к процессу изготовления и выдачи паспортов. Только им нужны эти бюджетные и внебюджетные потоки, откаты и взятки. Только им нужна паника в разгар туристического сезона, чтобы взвинтить цены на свои продукты и услуги.

И снова не ждали

Переход на загранпаспорта нового образца планировался еще во времена второго президентского срока Леонида Кучмы. За подряды на их изготовление боролись несколько бизнес-групп, поддерживаемых чиновниками высшего ранга, но тогда им не удалось договориться. Лед тронулся в этом году: 23 февраля Верховная Рада приняла постановление «О внесении изменений в постановление ВР ”Об утверждении положений о паспорте гражданина Украины и свидетельстве о рождении”». Согласно этому документу, правила, порядок оформления и выдачи загранпаспорта определяются Кабинетом министров на основании рекомендаций Международной организации гражданской авиации (IСAO). Это же постановление предусматривало введение нового бланка паспорта со страницей из многослойного полимерного материала, в которую можно было бы в будущем вложить чип с биометрическими данными — отпечатками пальцев, радужной оболочкой глаз и т. п. Множество организационных вопросов, связанных с изготовлением нового паспорта, предполагалось решить до конца года, и с начала 2008-го начать выдачу этих документов.

Однако совершенно неожиданно 12 мая президент Виктор Ющенко издал указ, отменяющий предыдущие девять указов (изданных в период с 1993 по 2005 год) относительно порядка выдачи паспортов. Из этого документа следовало, что ОВИРы уже не имеют права выдавать паспорта старого образца. Ни Кабмин, ни МИД, ни МВД не были готовы к такому повороту событий. На тот момент не было не то что запаса готовых к выдаче новых паспортов, не было даже технического задания и образцов нового документа. Вся система была ввергнута в коллапс, из которого она еще долго не выйдет.

Действия секретариата президента, подготовившего этот разрушительный указ, источники «Эксперта» объясняют двумя причинами: активностью лоббистских групп, заинтересованных в немедленном получении жирного заказа и в создании ажиотажного спроса в пик летнего сезона, а также политическими интересами возглавляемой Виктором Ющенко парламентской оппозиции, которой выгодно понизить доверие к исполнительной власти в преддверии досрочных выборов в Верховную Раду 30 сентября. Заметим также, что многие заинтересованные деятели, с которыми контактировал журнал «Эксперт» при подготовке этой статьи, высказывали недвусмысленные угрозы в адрес его корреспондентов. «Любопытных отстреливают», — вот только одно из выражений, которые нам довелось услышать.

Кабмин утвердил образец нового заграничного документа лишь через месяц после указа. В этот период паспорта не выдавались, а 4 июня государственный полиграфкомбинат «Украина» перестал печатать старые бланки, следуя распоряжению главы государства. Новые образцы не выпускались: для этого не было законных оснований. Только 26 июня Кабмин принял постановление с разрешением о печати новых бланков, и лишь спустя десять дней началась выдача первых паспортов. Пока решалась правовая коллизия, украинские граждане простаивали очереди в ОВИРах в ожидании внятного ответа, почему им не выдают паспорта. Люди, еще в начале мая сделавшие заказ, уплатив двойную госпошлину за срочность, до сих пор не могут получить паспорта. «Я уже четвертый раз прихожу, выстаиваю двухчасовую очередь, а документов еще нет», — рассказал один из посетителей Подольского ОВИРа. Посреднические компании, которые в обычный период оформляли паспорта за три дня, также не брались за выполнение этой задачи. В результате пришлось отменять срочные зарубежные командировки, туристические поездки, посещение родственников и т. п.

Созданные дефицит и ажиотаж в пик отпускного сезона привели к тому, что стали появляться предложения о покупке паспорта неизвестного происхождения, что называется, с рук. Так, например, журналисту «Эксперта» предложили в одной из столичных турфирм оформить загранпаспорт за неделю, но на старом бланке (которые к тому времени уже не печатались). Такое удовольствие обошлось бы в 500 долларов. Видимо, это был бы паспорт старого образца, датированный задним числом. Согласно майскому указу президента, паспорта, изготовленные на старых бланках, действительны на протяжении всего срока действия, а значит, поле для коррупции — широкое. Зачем ждать несколько месяцев, если предлагают решить вопрос за неделю?

Помогли дельцам и ОВИРы. Поначалу они даже не принимали документы на оформление, мотивируя это тем, что не имеют в наличии бланков. Эту информацию подтвердила корреспонденту «Эксперта» директор одного из киевских подразделений ОВИРа. В то же время никаких новых бланков и не должно было быть. Постановлением Кабмина от 26 июня технология изготовления паспорта была изменена. Теперь этот процесс происходит централизованно при помощи «Государственной информационной системы регистрационного учета физических лиц и их документирования» (ГИС). Суть его проста: заявитель заполняет анкету и предоставляет другую необходимую информацию, которая по электронным каналам связи передается в ГИС. После проверки эта информация вносится в паспорт, который в готовом виде отправляется в соответствующее региональное отделение ОВИРа, а оно выдает его заявителю. Так что новых бланков у ОВИРов и быть не могло. Их задача состояла в сборе информации о гражданине (данные гражданского паспорта, идентификационный код, фото и сканированная подпись владельца) и ее отправке по информационному каналу в Главный вычислительный центр МВД Украины.

Вторая несуразность: заявителей по старинке отправляли за справкой о несудимости (чтобы оформить ее в кратчайшие сроки, нужно выложить 80 гривен). Но по новой процедуре такая норма упразднена — эту информацию оперативно проверяют в центре обработки данных.

Зато он хороший

Новый загранпаспорт, кроме традиционных бумажных страниц, имеет внешнюю страницу из поликарбоната — материала, по своим физическим свойствам не уступающего некоторым металлам (из него делают платежные карточки). На пластиковую основу лазером наносится вся информация о владельце. На внутренних страницах, сделанных из бумаги, изображены графические узоры национальной тематики. Эти страницы предназначены для виз и особых отметок. Обложка нового паспорта тоже изменилась — она синего цвета. Паспорт имеет 25 степеней защиты, что на восемь степеней превышает защищенность гривни. По признанию IСAO, это ставит его в ряд с пятью лучшими образцами паспортов в мире. Внедрив этот проект, Украина вошла в список одиннадцати стран (Германия, Дания, Ирландия, Литва, Нидерланды, Норвегия, Сингапур, Словения, Финляндия, Швейцария, Швеция), которые уже выпускают паспорта с поликарбонатной страницей. Подготовительную работу по внедрению новых документов ведут еще 80 стран. Единственными заинтересованными лицами во всей этой операции являются многочисленные чиновники и связанные с ними частные фирмы, присосавшиеся к процессу изготовления и выдачи паспортов

Идея о выдаче паспортов с поликарбонатной страницей стала активно обсуждаться международными организациями после терактов в США в 2001 году. В частности, Международная организация гражданской авиации разработала рекомендации по усилению защиты идентификационных документов. Рекомендации адресованы всем странам-участницам (всего 189 стран, в том числе и Украина) и подразумевают переход на новые «электронные паспорта» до 2010 года. В рамках этих требований еще в 2004 году (поскольку Украина подписала и ратифицировала несколько международных соглашений по борьбе с терроризмом) началась подготовка к запуску паспортного проекта. В том же году Министерство внутренних дел Украины объявило тендер на производство нового образца заграничного паспорта и внедрение автоматизированной системы оформления документа. Его выиграл консорциум ЕДАПС (Единая государственная автоматизированная паспортная система). Консорциум объединяет восемь предприятий различных форм собственности: компанию VTI, СП «Голография», предприятие «Знак», компанию «Полли-Сервис», полиграфический комбинат «Заря», Коммерческий индустриальный банк, ГП «Государственный центр персонализации документов», фирму «ЗТ». По словам представителей ЕДАПС, в Украине больше нет организаций, которые могли бы выполнить аналогичную задачу. Например, компания VTI — это старейшее предприятие информационных технологий на рынке СНГ. В советские времена ее специалисты занимались обеспечением глобальных систем безопасности, в частности, разработкой элементов систем противоракетной обороны. В годы независимости компания разработала для госкомпании «Укрзалізниця» централизованную систему заказов билетов с единым документооборотом (эту разработку впоследствии приобрела и Россия). Предприятие «Знак» — один из пяти производителей мира, применяющих чиповую технологию. На его мощностях выпускаются платежные карты MasterCard и Visa как для Украины, так и для 16 стран мира (США, Израиль, Пакистан, некоторые страны ЕС и пр.).

Входит в консорциум и СП «Голография». Оно стало широко известно в 2002 году, когда продвигало проект нанесения голографической защиты почти на все документы — от бухгалтерских отчетов до акцизных марок на алкогольную продукцию. Его конкурентом в стремлении занять выгодную рыночную нишу выступал Сергей Кияниченко, контролировавший компанию «Супер принт» (созданную на базе ООО «Оптроникс»), позже возглавивший полиграфкомбинат «Украина». Ситуация тогда была накалена до предела, а свое участливое отношение к проблеме (с различных сторон) проявили чиновники высшего ранга. «Я выступала против этого проекта, — вспоминает народный депутат Верховной Рады V созыва Ксения Ляпина. — Подсчитав экономический эффект от внедрения программы, стало ясно, что это чистой воды желание заработать на бумажках.»

Тем не менее свои технические и технологические возможности компания доказала в тендере на производство паспортов нового образца, и сейчас она выступает официальным исполнителем государственного заказа.

Мнения разделились

Образец нового загранпаспорта с поликарбонатной страницей специалисты консорциума ЕДАПС разработали и запатентовали еще в 2004-м. Но уже с первых дней его создания появилось множество суждений о целесообразности проекта. Поэтому в том же году все работы приостановились. «Это был политический заказ, — считает заместитель генерального директора по связям со СМИ и общественностью консорциума ЕДАПС Александр Драников. — С тех пор мы прошли долгий судебный путь по поводу легитимности контракта с МВД. Консорциум выиграл дело в судах всех инстанций, в том числе и в Верховном суде. Но мы все равно не смогли приступить к производству бланков и реализации проекта.»

ЕДАПС приступил к внедрению новой паспортной системы только с февраля этого года. Именно тогда было получено не подлежащее обжалованию решение суда и принято постановление Верховной Рады, которое дает законные основания на внедрение паспорта с поликарбонатной страницей.

Однако, по мнению Ксении Ляпиной, ЕДАПС и сейчас не имеет права заниматься производством документов. «Основания для реализации этого проекта сомнительны. Консорциум руководствуется документом от 2004 года, срок действия которого истек через двенадцать месяцев. Я видела этот договор. То есть МВД должно было провести повторный тендер», — говорит Ляпина.

С другой стороны, реальных конкурентов у консорциума пока нет. По словам руководства ЕДАПС, никто в стране не напечатает бланки такого качества и не располагает подобным оборудованием: его мощность — три миллиона бланков в год, при том что Украине достаточно 800 тыс. Как заявляют создатели паспорта, противодействие его внедрению связано с тем, что его невозможно подделать. Проблема черного рынка идентификационных документов осталась у нас и поныне. «Мы выяснили, что в Молдавии бланки старых украинских загранпаспортов можно купить всего за две тысячи долларов», — рассказывает Александр Драников. Такой лакомый бизнес не хочется терять никому. Ведь новая система позволит отслеживать движение данных и бланков — теперь оба эти процесса разделены. Нанести информацию на бланк можно только с помощью очень дорогого оборудования, которое криминальному рынку недоступно.

Весь украинский паспортный проект оценен в 58 млн долларов. Но внедрение электронного загранпаспорта не отразится на его цене: несмотря на то что себестоимость производства нового документа выросла по сравнению с себестоимостью паспорта старого образца на десять гривен и теперь составляет 40 гривен, это не будет включено в госпошлину, которая останется прежней — 170 гривен (или 340 гривен за срочное оформление).

Тем не менее, несмотря на техническую прогрессивность новой паспортной системы, многие специалисты (не говоря уже о рядовых гражданах) признают, что с ее введением власть поторопилась. По мнению генерального директора ГП «Ресурсы-Документ» Владимира Швачко, внедрение в оборот новых паспортов должно было бы происходить параллельно с выдачей старых.

Введение новых документов — процесс сложный, и провести его за два месяца попросту невозможно. Этому должна предшествовать кропотливая техническая подготовка, работы по утверждению нового паспорта консульскими службами иностранных государств, введение технических параметров в электронную систему. «Авторы прежней формы загранпаспорта, которая поменялась несколько лет назад, трудились над этим проектом полтора года. Сейчас соответствующая работа проведена не была, поэтому выехать с новым документом за границу украинцы не могут. Ведь это не документ для других государств — он не прошел легализацию в качестве официального паспорта страны. Это просто пластиковая карточка», — уверена Ксения Ляпина.

Кто защитит наши права?

Во всей этой истории пострадавшими оказались десятки, а то и сотни тысяч наших соотечественников. Вначале было нарушено их конституционное право на свободное перемещение. Два с половиной месяца граждане не могли получить документы, чтобы выехать из страны. Они стали жертвами правовой неразберихи, когда президент и правительство, как будто живущие в разных государствах, не смогли согласовать свои действия. «Ошибка Виктора Ющенко в том, что он сделал это резко, а Кабмин в свою очередь впал в коллапс. Все вместе это выглядит неприглядной историей. Те, кто пострадал от действий госорганов, вполне могут обратиться в административный суд с иском против президента или правительства», — считает Ляпина.

Вероятно, волна исков действительно последует, ведь то, что произошло — не единичное происшествие, а пусковой механизм волны проблем и потерь. К примеру, человек купил путевку, а его вернули на родину, поскольку паспорт не распознали таможенные службы другого государства. Турфирма в этом случае никакой ответственности не несет и финансовые потери не компенсирует. Поэтому иск против МИДа за то, что он не провел соответствующую подготовительную работу с иностранными консульствами, или Кабмина за проволочку с утверждением нового образца, вполне логичен. Если жалобы в административных судах первой инстанции не будут рассмотрены в пользу истцов, остается Европейский суд по правам человека. В Украине работает много правозащитных организаций, которые уже освоили этот путь, более того, уже есть прецеденты, когда украинцы выигрывали иски против государства. Президент Виктор Ющенко своим указом от 12 мая 2007 года грубо нарушил право украинских граждан на передвижение и нанес им материальный ущерб в особо крупных размерах

Однако на этом паспортная возня не закончится. Согласно требованиям IСAO, электронный документ должен иметь два обязательных вида биометрической информации: подпись и фото (что будет учтено в новом паспорте), а также факультативный параметр. Например, в ОАЭ — это радужная оболочка глаза, в США — отпечаток пальца. Консорциум ЕДАПС готов внедрять в паспорта чип с необходимой информацией и только ждет, когда будет принят закон о персональных данных, который и должен определить третий параметр. Это вызовет очередную волну неразберихи с обновлением документов. Но и это еще не все. В конце прошлого года в первом чтении прошел законопроект о национальном демографическом регистре. «Все это делается для того, чтобы составить базу данных о гражданах Украины (данные о финансовом состоянии, а также паспортные и биометрические данные). Но ведь это шпионаж и перехват информации», — протестует Ляпина.

В то же время о реальной реформе паспортной системы мало кто заботится. Но именно неэффективность ОВИРов порождает злоупотребления и различные махинации с главным документом граждан. Причина их плохой работы (большие очереди, долгий процесс получения паспорта) — недофинансирование. Так, столичные ОВИРы получают из госбюджета только 60% необходимых средств. Поэтому они открыты для приема и выдачи документов всего пару дней в неделю, а должны были бы работать каждый день (особенно это актуально в пиковые сезоны оформления загранпаспортов — летом и перед новым годом). Однако в том же МВД успешно действует компания «Ресурсы-Документ», которая оказывает те же услуги по коммерческим ценам. Она приносит в казну министерства сотни тысяч долларов в месяц. То есть налогоплательщик платит дважды: в госбюджет, из которого в том числе финансируется МВД, и дополнительно в кассу министерства. На этом фоне причитания, что, дескать, ОВИРы наши бедненькие, а мы им помогаем, выглядят фальшиво. Это не что иное, как дополнительный незаконный налог.

Вывод из этой далеко не законченной истории с паспортами вытекает следующий: президент своим указом от 12 мая 2007 года грубо нарушил право граждан на передвижение и нанес им материальный ущерб в особо крупных размерах. Очевидно, если кто и будет его компенсировать, то не он лично — денег не хватит. Однако и политикам, и обществу необходимо тщательно проанализировать эту историю и сделать выводы об ответственности и эффективности государства. В преддверии парламентских выборов это могло бы стать прекрасной темой для политической дискуссии.

Эксперт