Мистецтво ухилятися. Чому українці не платять податки

За різними оцінками, від 32% до 46% української економіки знаходиться в тіні. Водночас 40% українців узагалі не знають, скільки податків сплачують. Проблема ухилення від сплати податків регулярно опиняється в центрі вітчизняної економічної дискусії. Втім, поза дискусією нерідко залишається питання «чому?» Чому громадяни та підприємці надають перевагу зарплатам в конвертах і роботі в тіні.

У цій статті ми експерти VoxCheck  розглянуть результати досліджень поведінкових економістів та міжнародний досвід, щоб відповісти, від чого залежить податкова відповідальність громадян та як її підвищити.

За міжнародними оцінками розмірів тіньової економіки в країнах світу, Україна займає невтішні позиції. За оцінками МВФ, з 1991 по 2015 рік середній річний показник тіньової економіки України становив 44,8%. В той час як у сусідній Польщі він був на рівні 25,1%, у Росії – 38,4%, у Швейцарії – 7,2%.

Вітчизняні дані більш оптимістичні. Міністерство економічного розвитку і торгівлі у 2018 році оцінювало розміри тіньової економіки в країні у 32%. І це найнижчий відсоток за останні 8 років. Якщо ж порівнювати з «клубом багатих країн», то антилідером з обсягів тіньової економіки серед країн ОЕСР є Греція з показником 21,5% до ВВП. При цьому Греція була одним із засновників міжнародної організації ОЕСР (Організація економічного співробітництва та розвитку), яка і розраховує цей рейтинг.

Невтішна ситуація і на ринку праці. В 2018 році в Україні налічувалося 21,6% неофіційно зайнятих працівників. Це близько 3,5 млн осіб. І хоча неофіційно працевлаштованих стає менше, обсяг недоотриманих податків залишається значним. За методологією Укрстату, неформальна зайнятість включає всіх зайнятих, які юридично або фактично не є суб’єктами національного трудового законодавства, системи оподаткування доходів та соціального захисту. Така діяльність перебуває за межами сфери дії законодавства, оскільки не регулюється на законодавчому рівні, або законодавчі норми існують, але на практиці не виконуються чи їх дотримання надто обтяжливе.

Спробуємо розібратися, чому люди ухиляються від сплати податків і як різні країни вирішують цю проблему.

Чому люди не платять податки

Переконання про раціональність економічних агентів та переважно контролюючий характер податкової політики можуть схиляти до думки, що громадяни і підприємці по замовчуванню не бажають сплачувати податки, зацікавлені ухилятися від них та залишати більшу частину доходів собі. Втім, причини можуть бути дуже різними.

Ще у 1998 році економіст Джеймс Андреоні у своїх дослідницьких роботах про дотримання податкових законів наполягав на важливості психологічних факторів. Він стверджував, що такі емоції як почуття провини, сорому чи обов’язку, а також демографічні, соціальні і моральні чинники потрібно інтегрувати у традиційні моделі економіки. Згодом це почали робити багато дослідників, виявляючи все нові й нові чинники, що впливають на податкову поведінку громадян. Поговоримо про них детальніше:

Політична активність. Чим сильніше розвинута політико-правова участь громадян, тим сильніше їхнє відчуття податкового обов’язку і моралі.  Такого висновку дійшли вчені Вернер Поммерене та Ханнелоре Ханнеманн, пояснюючи високу податкову дисципліну у Швейцарії. Вони показали, що можливість активної участі громадян у прийнятті законів (зокрема через референдуми) та розміри фіскальних платежів впливають на формування високої податкової моралі. Приймаючи участь у визначенні політичного курсу країни, швейцарці можуть чіткіше зрозуміти зв’язок між виконанням податкового обов’язку та власним добробутом.

Якість державних послуг. Якщо якість державних послуг та публічних благ низька, платники податків сприймають податкові платежі як несправедливі. Чим нижчий середній розмір повернення соціальних благ на душу населення (видатків з бюджету), тим нижчий рівень податкової відповідальності громадян. Те ж саме стосується значної різниці у розмірах податків між платниками. Люди, які зобов’язані платити більше, можуть вважати це несправедливим, тому ухиляються від сплати. 

Підхід до платників. Якщо податкові органи розглядають громадян як потенційних шахраїв, люди відчувають недовіру до влади, тому зростає ризик ухилення від податкових зобов’язань. За це фіскальну політику ряду країн критикує віденський професор економічної психології Еріх Кірхлер. Він стверджує, що замість підходу до податкового процесу –  «грабіжники та поліцейські», варто практикувати підхід «клієнти та сервіс». Якщо платники податків сприймають владу як постачальника послуг суспільству, вони вважають наповнення бюджету своїм обов’язком. Таким чином автор демонструє, як крос-культурні фактори взаємодії уряду і населення пов’язані з різним рівнем податкової культури у різних країнах.

Розміри податків. Економіст Джеймс Алм показав, що за інших рівних умов вищі податкові ставки можуть призводити до зниження податкової дисципліни. Також він виявив, що розширенню податкової дисципліни не сприяє збільшення суворості покарання за ухилення від сплати податків і надмірний контроль з боку податкових органів.

Культура і норми. На податкову відповідальність і схильність громадян до хабарництва можуть також впливати культурне середовище і норми поведінки в країні. Це показали дослідниці Ебігейл Барр та Даніла Серра у своїх поведінкових експериментах. Вивчаючи вплив національного фактору на сплату податків, вони провели  лабораторну гру про хабарництво для студентів з 34 різних країн. Автори підтвердили зв’язок між поведінкою студентів у експерименті та рівнем корупції у країнах їх походження. Схильність людей давати хабарі, зокрема для ухилення від сплати податків, частково залежить від цінностей та соціальних норм, які переважають у суспільствах, де вони виросли.

Тіньова економіка. Ухилення від сплати податків збільшує обсяги тіньової економіки, а зростання тіньової економіки, в свою чергу, веде до підвищення податкового тиску на формальний сектор. В країнах з високим рівнем тінізації економіки уряди часто компенсують дефіцит бюджету за рахунок тих, хто сплачує податки. Також, це може поглиблювати «free rider problem», коли споживачі суспільних благ уникають їх оплати, особливо, якщо спостерігають, як це роблять інші. Це може супроводжуватися посиленням податкового тиску або збільшенням податкових ставок для сумлінних платників. В будь-якому разі, це може лише поглиблювати проблему ухилення і знижувати рівень податкової дисципліни.

Податкові експерименти: що робити, щоб громадяни сплачували податки

Щоб зрозуміти, що сприяє дотриманню податкового законодавства, розглянемо результати податкових експериментів, проведених іноземними дослідниками, і опишемо деякі з них.

Посилення аудиторського контролю. В одному експерименті дослідники

поділили учасників на дві групи. Першій групі надіслали листи з попередженням про ретельну перевірку податкових звітів. Інша група не отримала нічого. В результаті, платники з низькими і середніми доходами збільшили обсяги задекларованих доходів у своїх звітах, тоді як група з високими доходами – ні. Автори показують, що ефект попереджувального листа змінюється залежно від можливостей платників ухилятися, а також від їхніх доходів. Схоже дослідження провели у Швеції. Перед поданням податкової декларації, представникам малого бізнесу надіслали схожі попереджувальні листи. Одній групі повідомили, про будуть перевіряти насамперед тих, хто декларує низькі доходи, а іншій – що аудиторські перевірки будуть здійснюватися випадковим чином. В результаті, обсяги задекларованих доходів за рік зросли на 20% для першої групи, на 11% для другої і навіть на 9% серед тих, хто не отримав жодного листа.

Підзвітність третім особам. Згодом інші дослідники показали, що зростання підзвітності змушує сплачувати податки відповідальніше. Платники, що підлягали звітності третій стороні, практично перестали ухилятися від сплати податків, порівняно з самозайнятими, що ухилялися найбільше.

Конформізм і податкові листи «людською мовою». Майкл Холсворт провів два масштабних за вибіркою експерименти у Великобританії. Виявилося, що податкові листи про несвоєчасну сплату податків були ефективнішими, якщо несумлінних платників порівнювали з іншими. Наприклад, застосовувався такий текст: «Дев’ять з десяти людей у Великобританії сплачують податок вчасно. Наразі ви перебуваєте в дуже невеликій меншості людей, які ще не заплатили». Після цього, сплата податків зросла на 5,1% порівняно з групою, що отримувала звичайні повідомлення. Нагадування зі звичними на побутовому рівні порівняннями стимулюють податкові надходження більше, ніж трактування судових норм та законів. А тому повідомлення характеру «Більшість людей вашого регіону платять податки вчасно» або «Більшість людей з податковим боргом як твій уже заплатили його» справді швидше посилює у людини відчуття свого податкового обов’язку. Тому подача вибору та його альтернатив важлива.

Розумні штрафи. Результати експериментів про вплив штрафів на податкову відповідальність різняться. Деякі дослідження показують, що штрафи покращують сплату податків, деякі показують, що ефективність штрафів дуже залежить від ймовірності настання покарання, інші ж повідомляють про відсутність значного ефекту. Джеймс Алм наголошував на тому, що штрафи є ефективними лише у поєднанні з ефективним аудиторським контролем. Також, рівень штрафів повинен бути ретельно дослідженим урядом та оптимальним: достатньо високим, щоб стримувати ухилення, і достатньо низьким, щоб уникати відчуття несправедливості з боку влади і контролюючих органів.

Від науки до політики: як уряди використовують поведінкову економіку

Використовуючи поведінкову економіку, уряди країн створювали нові моделі фіскальної політики. Одна з найвідоміших – Австралійська модель податкової служби, була створена наприкінці 1990-х років і базувалась на концепції «мотиваційної позиції» платників податків. Вона ділила платників на 4 групи залежно від їхньої податкової поведінки. Для людей, що постійно відмовлялися сплачувати податки, модель пропонувала застосовувати судове звинувачення і посилений контроль. Для просто неохочих застосовувався аудиторський контроль зі штрафними санкціями або без них. До тих, що сплачували податки, але не завжди, застосовували перевірки  в реальному часі. Окрім цього, система включає підтримку податкової відповідальності через освітні ініціативи, комфорт обліку та зручність податкової системи. Це основа податкової політики, необхідної навіть для тих, хто регулярно і чесно сплачує податки.

Податкові органи Данії, Нової Зеландії та Великобританії використовують модель «BISEP» чи різні її варіації. Особливість цієї моделі в її фокусі на глибокому розумінні поведінки платників податків. В рамках моделі розробляються стратегії для заохочення платників до бажаних дій і обмеження факторів, що сприяють ухиленню від сплати податків.

Також, у фіскальній службі Великобританії працює спеціальна команда з поведінкової економіки (The Behavioural Insights Team). Вона вивчає податкову поведінку,  способи стимулювання фіскальних платежів та побудову соціальних податкових норм. Цікавим також є податковий досвід Нідерландів. Модель «горизонтального моніторингу» (Horizontal Monitoring) встановлює угоди між платниками податків та податкової адміністрації. Їхня мета – співпраця та побудова взаємної довіри.

Модель «Від самого початку» (Right from the Start), прийнята Швецьким Податковим Агентством (STA) є своєрідним прикладом податкової профілактики від уряду з метою створення більш цілісного уявлення про систему сплати податків у країні. Підхід включає освітні концепції, активну взаємодію представників податкових служб та платників податків. Це вибудовує довіру до адміністрації і позитивну податкову культуру.

Результати численних досліджень з поведінкової економіки і практика ряду розвинених країн, що враховують їхні висновки у розробці податкової політики показують, що для наповнення бюджету і стимулювання громадян до сплати податків не обов’язково застосовувати жорсткі адміністративні методи. В одних випадках добре спрацьовують навіть прості смс-нагадування, в інших – підвищення сервісоорієнтованості податкових служб на противагу тим, які орієнтовані на покарання і контроль. Окреме місце відводиться питанню справедливості податкової системи і поверненню податків громадянам у вигляді якісних публічних благ. Якщо податкові ставки надто високі, в країні поширена корупція і вкорінена культура ухилення, сумлінні платники опиняються у програшному становищі. Врахування причин ухилення і особливостей поведінки платників може сприяти створенню якіснішої податкової системи, що не знижує стимули до підприємницької діяльності і здатна узгодити цілі наповнення бюджету з інтересами платників.

Автори: Зоряна Юзвін, VoxCheck, Віталій Проценко, економіст;  VoxUkraine