Как оценивать новую украинскую полицию

С каждым годом после Революции достоинства все важнее становится вопрос результативности реформ, которые должны были бы решить проблемы, заострившиеся после революционных событий. Простых украинцев интересуют не постоянные разговоры власти об этих реформах, а результат и особенно то, как они могут повлиять на их жизнь.

Говоря о реформировании полиции, надо признать, что мы уже давно находимся в замкнутом круге — руководство полиции постоянно информирует общество об очередных пилотных проектах по реорганизации имеющихся подразделений, подчинении одних подразделений другим, закупке нового оборудования и т.п. Вместе с тем просит безоговорочно доверять полиции, поддерживать потенциально опасные инициативы по расширению полномочий полицейских и не сомневаться, что рано или поздно реформа придет к своему логическому завершению.

Фото: Василий Артюшенко, ZN.UA

Но о результатах никто не говорит. Действительно ли сделанное в рамках реформы повысило эффективность расследования преступлений, уровень публичной безопасности и т.п.? Ведь именно это интересует людей. А их вместо этого постоянно "бомбардируют" множеством безликих цифр о количестве проведенных тренингов, закупленных и полученных автомобилей; апеллируют к показателям раскрытия преступлений. Причем эти показатели сама полиция и составляет. И непонятно, что с этими данными делать, с чем их сравнивать. Как человеку оценить работу полиции в месте своего проживания?

Самые громкие этапы реформы уже в истории — отделение Нацполиции от МВД, запуск патрульной полиции, переаттестация полицейских. Правда, отделение произошло больше на бумаге, поскольку министр со своими советниками все время демонстрирует осведомленность в сугубо полицейских делах, в частности о положении дел в расследовании преступлений. Хотя суть отделения заключалась в лишении министра полномочий по оперативному управлению полицией, оставив за ним формирование государственной политики в правоохранительной сфере. Переаттестация — тоже больше на бумаге, поскольку ее результатом стало увольнение всего лишь 8% бывших милиционеров. Сейчас большинство полицейских — это бывшие милиционеры. Со старыми кадрами и политическим влиянием министра до системных реформ нам еще далеко.

Полиция, отвечая на вопрос об оценке своей работы, использует прежде всего данные ведомственной статистики, свидетельствующие о постоянном уменьшении количества зарегистрированных преступлений и увеличении количества раскрытых преступлений. Все это называется количественно-статистическими данными, которые на практике часто оказываются искаженными и мало о чем говорят как специалистам, так и самим полицейским. Если динамика этой "статистики" сохранится, то через 10–15 лет у нас вообще не будет преступности. С другой стороны, есть картинка для общественности — уровень доверия населения к полиции, постоянно колеблющийся в пределах 40–50%. Но это т.н. абстрактное доверие, о котором вспомним ниже.

Следовательно, мы имеем отдельно ведомственную систему оценивания и отдельно картинку для общественности. А в действительности это должна быть единая система. Именно этому посвящена данная публикация.

В конце 2017 г. полиция отчиталась о результатах своей работы за год. Среди прочего, глава Нацполиции Сергей Князев заявил, что все же раскрытие преступлений является главным показателем в оценивании работы полиции. В то же время руководство полиции уверяло общество, что от этого советского рудимента давно отошли, и теперь полиция оценивается по уровню доверия граждан к ней. Почти дословно: "…мы отошли от показателей "совершено" и "раскрыто". И, как наши европейские коллеги, будем оценивать полицию по количеству направленных в суд дел по сравнению с прошлым периодом. Если динамика положительная — хорошо, негативная — плохо. Мы переходим на такие рамки контроля".

Чем же отличаются понятия "раскрытие" и "количество направленных дел в суд"? На сегодняшний день — как в деятельности прокуратуры, так и полиции — никак. Дело в том, что в криминалистике под "раскрытием" понимают установление лица, совершившего преступление. То есть преступление считается раскрытым еще до сообщения лицу о подозрении. В этот момент только начинается формирование доказательной базы, и есть основания считать, что лицо совершило преступление, а его участие необходимо в следственных действиях с целью сбора и фиксации доказательств.

Это понятие не используется в украинском законодательстве с 2010–2012 гг., когда был отменен последний ведомственный приказ с такой терминологией и произошел переход на "прокурорскую" систему учета преступлений. С того времени учитываются направленные прокурором в суд обвинительные акты, которые подготовлены следователем и являются результатом его совместной работы с оперативным работником. Поэтому в словах главы Нацполиции "мы отказываемся от показателей раскрытия в пользу динамики направленных в суд дел" в наличии тавтология, с учетом реалий действующего законодательства.

В действительности, количество направленных дел в суд, которое сравнивается с аналогичным периодом прошлого года, является разновидностью известной советской "палочной системы" оценивания эффективности работы полиции. Крайне негативного для прав и свобод человека явления, знакомого всем странам, входившим в состав СССР.

Работает это так: у вас в регионе постоянно должна быть положительная динамика — иначе будет считаться, что вы неэффективно работаете, а это означает негативные для вас управленческие решения — от осуждения коллектива до уменьшения премий и даже увольнения. Уменьшение размера премий является весьма действенным механизмом, поскольку это может быть половина заработной платы (денежное обеспечение полицейских до сих пор состоит преимущественно из премии) в течение нескольких месяцев подряд.

Следовательно, если плохо работает следственный отдел, то надо искусственно где-то "нужные" показатели взять. И полицейские начинают использовать технику "упрощения" своей работы — обещают подозреваемым (и не выполняют обещание) условное наказание, прибегают к психологическому давлению и даже к применению физической силы. Этим же объясняется практика, когда пострадавших отговаривают подавать в полицию заявление о преступлении (скрытие от учета), фальсифицируют доказательства, проводят незаконные задержания, манипулируют с соблюдением процессуальных гарантий относительно подозреваемого и т.п. Жертвами становятся обычные люди, часто малообеспеченные, которые никогда об этом публично не скажут. О фактах такого безобразия мы чаще всего не узнаем, поскольку они не попадают в СМИ, а полиция их всячески отрицает.

Такой системе оценивания традиционно потакают политики и высокопоставленные должностные лица. Рост показателей раскрытия в их понимании приравнивается к эффективной работе, а каким образом такого роста достигают — никого не интересует. Чего стоит прошлогодняя история с премьер-министром В.Гройсманом, который на коллегии МВД пригрозил уволить трех начальников областных управлений полиции с самыми плохими показателями раскрытия преступлений. Что оставалось делать этим начальникам, дабы не быть уволенными, — понять несложно.

Обращаясь к зарубежному опыту, скажем, что эта проблема не новая. Например, в США от "палочной системы" оценивания по количественно-статистическим показателям отказались еще в 1920-х гг., признав ее неэффективность. Поэтому и нам уже давно следует отказаться от оценивания работы следственно-оперативных подразделений по количественно-статистическим показателям, ключевым из которых остается динамика раскрытия преступлений. На замену ей должна прийти комплексная система оценивания по количественным и качественным критериям, как это делают в странах устойчивой демократии.

Полезным для нашей страны является опыт британского и американского "криминологического опроса" (criminal survey) — альтернативы официальной уголовной статистике. Он позволяет описать картину преступности социологическими методами. Для этого у людей спрашивают, становились ли они жертвой преступления на протяжении года и обращались ли в полицию. А если не обращались, то почему. Отвечали ли отказом им в расследовании, удовлетворены ли они результатами расследования, если дело попало в полицию, и т.п.

Это довольно дорогой инструмент, но он дает возможность понять тенденции преступности. Для того чтобы бороться с преступностью, а тем более предотвращать ее, — надо ее знать и понимать. В нашей стране мы давно оперируем искаженной в течение десятилетий уголовной статистикой, и сама полиция не знает, с чем борется. Но криминологические опросы — это далекое будущее для Украины. Сначала надо разобраться с доверием граждан и отказаться от показателей раскрытия.

О новой системе оценивания

В 2015 г. министр внутренних дел Арсений Аваков призвал на своей странице в Фейсбуке: "…Полиция! Давайте отбросим архаизмы постсоветской милицейской системы! С целью внедрения европейской модели оценивания полиции … будет внедрена абсолютно новая модель оценивания эффективности полицейской работы, которая опирается на доверие населения к полиции".

И это правда — закон о Нацполиции предусматривает, что уровень доверия населения к полиции является основным критерием оценивания эффективности деятельности органов и подразделений полиции (ч. 3 ст. 11 Закона). Но для того, чтобы эта норма заработала, правительство должно принять соответствующее постановление с методологией оценивания. Прошло уже более двух с половиной лет со дня принятия закона, а этого до сих пор не сделано. Возможно, этот вопрос не приоритетный для полиции?

В полиции говорят, что 40–45% населения ей доверяет. Но это т.н. абстрактное доверие, поскольку респонденты таких исследований чаще всего не имеют личного опыта общения с полицией. То есть они не привлекались к ответственности, не проходили в деле как свидетели или потерпевшие или даже никогда не обращались в полицию. Эти цифры отображают представление людей о том, как работает полиция, и гипотетически обратились ли бы они к ней для решения своих проблем. Такое представление формируется с помощью СМИ, информации от родственников, друзей и т.п.

Вместе с тем есть исследования, в которых выборка сформирована из респондентов, имеющих личный опыт общения с полицией. Они показывают доверие к полиции на уровне 1–5%. Причиной этого является то, что негативный опыт всегда сильнее положительного, а у нас его хватает. Недавно британские криминологи презентовали исследование, в котором подсчитали коэффициент преобладания положительных впечатлений от работы полиции к негативным. Он достигает почти 20%, т.е. достаточно обычного хамства со стороны полицейских — и это уже надолго закрепит негативное отношение к ним.

Но самый главный вопрос: что делать с этими цифрами? Как превратить их в конкретные решения относительно управления полицией? Что делать руководителю полиции на местном уровне, когда его спрашивают: эффективно ли работают твои подчиненные? Именно для этого доверие граждан должно быть четкой системой критериев, которые бы показывали работу отдельных подразделений полиции в конкретно определенном регионе.

Мы должны исследовать такие вещи: чувство безопасности на территории, где человек проживает; уровень удовлетворенности предоставлением услуг в участке полиции — обращался ли человек в полицию и надлежащим ли образом там отреагировали на его обращение; становился ли человек жертвой преступления и обращался ли в полицию, а если не обращался — по какой причине; реагирование полицией на поданные жалобы на неправомерные действия со стороны ее работников и т.п.

Причем выборка может формироваться из отдельных групп населения, например предпринимателей, которые могут оценивать распространенность незаконного давления представителей специализированных подразделений полиции на бизнес. Вместе с тем, повторю, респондентами должны быть люди, которые имели опыт общения с полицией, — были свидетелями, потерпевшими, подозреваемыми, привлекались к ответственности (например водители) и др. А опросы должны проходить регулярно на местном уровне.

В результате мы получим срез проблем региона. Например, дежурный со следователем отговаривают людей от подачи заявления о совершении преступлений; жалобы на действия полицейских игнорируются; полицейские занимаются незаконными поборами с малых предпринимателей и т.п. В то же время могут быть представлены успешные практики в регионе, за которые чиновников следует поощрять. Например, на протяжении последнего года активизировались программы для несовершеннолетних по предотвращению преступлений и т.п.

Это и есть реальный инструмент, который может использовать руководство полиции в своей работе. У представителей гражданского общества сейчас нет данных, которые свидетельствовали бы о таких проблемах. Любые жалобы на работу полиции воспринимаются как голословная критика. Если же население будет осведомлено, то будет иметь возможность требовать принятия конкретных управленческих решений и отчета о работе.

Для этого достаточно принять соответствующее постановление Кабмина и дать возможность независимым социологическим службам по единым критериям и типичной методологии определять эффективность работы полиции. И уже завтра мы сможем определить и оценить положение дел по упомянутым выше критериям, а через полгода оценить динамику — положительная она или негативная. При этом не только по всей стране, а в конкретном регионе или городе.

С началом реформы МВД экспертная среда питала надежду на внедрение новой системы оценивания работы полиции и постепенное искоренение "палочной системы" в ее работе. Последние два года руководство полиции и МВД публично заявляло, что уровень доверия граждан является главным в оценивании работы полиции. Все это сопровождалось осуждением старой системы показателей как советского рудимента.

Вместе с тем реальных шагов к внедрению такой системы не делалось. На практике не произошло никаких изменений — старые следственно-оперативные кадры продолжают использовать неформальные практики в своей работе. Об этом красноречиво свидетельствуют последние исследования, например распространенности незаконного насилия, стабильно имеющее место в деятельности полиции.

Последние заявления руководства полиции откровенно разочаровывают — это сохранение старой системы оценивания, что означает возврат к тому состоянию, в котором полиция находилась до Революции достоинства. Жаль, но мы мало осознаем глубину болота этой проблемы. Ведь общество и в дальнейшем сосредоточивается на топ-коррупции, достатках чиновников, а не на ежедневном своеволии полиции относительно простых людей, которое провоцирует эта система. Хорошие зарплаты, новые кадры — все это не решит проблем, пока мы требуем любой ценой наказывать преступников, часто этих преступлений не совершавших.

Автор: Евгений Крапивин, эксперт группы по реформированию органов правопорядка Реанимационного пакета реформ; ZN.ua