Опыт соседей: как работает Антикоррупционное бюро в Польше

Коррупция, наряду с олигархизацией политики и экономики, главная проблема современной Украины, отталкивающая страну от Европы и зарубежных инвестиций гораздо сильнее, чем вялотекущая децентрализация, пробуксовка налоговой реформы или дискриминация ЛГБТ. Нет, видимость борьбы с коррупцией в Украине создается.

 Пару недель назад, во время поездки в Варшаву, удалось побывать в Центральном антикоррупционном бюро Польши и поговорить с его руководством.

Кто борется с коррупцией в Украине?

Коррупция, наряду с олигархизацией политики и экономики, главная проблема современной Украины, отталкивающая страну от Европы и зарубежных инвестиций гораздо сильнее, чем вялотекущая децентрализация, пробуксовка налоговой реформы или дискриминация ЛГБТ. Нет, видимость борьбы с коррупцией в Украине создается. С ней сражается и Генпрокуратура, и Счетная палата, и Национальное антикоррупционное бюро, а с 12 ноября, после принятия соответствующего закона, еще и Государственное бюро расследований.  Во всяком случае на экранах и в новостях.

Когда же доходит до реальных дел и результатов, то эфемерность эффективности работы Генпрокуратуры очевидна даже со стороны. Напомним, что 25 сентября, выступая на финансовом форуме в Одессе, посол США в Украине Джеффри Пайетт заявил, что именно украинская прокуратура срывает и борьбу с коррупцией, и реформы правительства.

Счетная же палата как контролирующий орган украинцами вообще не воспринимается. Ну, а что касается антикоррупционных организаций, создаваемых с нуля, то они, как показывают украинские реалии, дискредитируют себя подковерной возней еще на этапе подбора кадров.

При этом в борьбе с коррупцией, как и в проведении большинства реформ, Украина, во всяком случае декларативно, ориентируется на польский опыт – страны с одной стороны европейской, а с другой – Украине максимально близкой и ментально, и исторически.

Причины равняться на Польшу в том числе и в борьбе с коррупцией есть. Ежегодно международная организация Transparency International публикует Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index). В 2014 году в рейтинге из 175 стран Польша заняла 35 место. А среди стран центрально-восточной Европы она вообще оказалась на первом месте в борьбе с коррупцией. Тогда как Украина в этом рейтинге – на 142-м месте.  При этом польские достижения в борьбе с коррупцией – преимущественно результаты работы последнего десятилетия. Еще 10 лет назад Польша была на 60-м месте в рейтинге Transparency.

Трудно быть антикоррупционером

Для начала немного теории, чтобы понять, что такое польское Центральное антикоррупционное бюро, чем оно занимается и какими принципами руководствуется в работе.

Польское центральное антикоррупционное бюро относительно молодая структура, которая начала свою работу в 2006 году. Все компетенции бюро, описаны в законе, но основании которого оно создано. Но главных задач у организации две. Первая – искоренение коррупции внутри польского общества, а также в экономике Польши. Под пристальным надзором ЦАБ находятся и государственные структуры, и органы местного самоуправления. Вторая задача – охрана экономических интересов государства.

Руководитель бюро избирается сроком на 4 года. Каденция может быть продолжена лишь единожды. Руководителя назначает премьер-министр, после того как кандидатура будет утверждена президентом, парламентской комиссией по вопросам работы спецслужб и коллегией по вопросам антикоррупционных служб. Кандидатуры двух своих заместителей – по оперативной работе и внутренней работе бюро, на утверждение премьеру глава бюро подает сам.

Надзор за работой ЦАБ осуществляет премьер, контроль – парламент. В законе прописано, что ни руководитель, ни его заместители не имеют права занимается какой-либо деятельностью вне бюро. Они также не могут быть членами политических партий. Единственное, для чего сделана поблажка – научно-исследовательская и преподавательская деятельность. Да и то, только после согласования оной с руководителем.

При все этом, дважды в год руководитель бюро отчитывается о работе ведомства. Первый отчет – не публичный, перед премьер-министром и парламентской комиссией по вопросам работы спецслужб. Второй – публичный, перед обеими палатами польского Сейма, который также публикуется на официальном сайте ЦАБ.     

В самом бюро также существует отдел контроля внутренних дел, эдакая полиция в полиции, которая проверяет "чистоту рук" сотрудников ведомства. Раз в год каждый работник бюро подает в этот отдел свою имущественную декларацию. Помимо этого, каждый работник ЦАБ в любой момент может подвергнуться проверке на полиграфе – достаточно указания руководителя. Естественно, от теста на детекторе лжи можно отказаться, но после этого придется отказаться и от работы в бюро. 

Что касается обычных сотрудников бюро, то при приеме на работу кандидаты проходят трехступенчатую систему отбора – медицинское обследование, психологические тесты, тесты на возможность доступа к государственной тайне и полиграф.

Все это делается для того, что создать прозрачную, и, самое главное, полностью аполитичную организацию. Потому что незаангажированность в политике очень сильно повышает уровень доверия к организации в обществе. Среди других принципов, которыми руководствуется бюро – никакого популизма. В отличии от украинской правоохранительной системы, часто путающей правосудие с перформенсом, задержания, которые совершает ЦАБ, не фиксируются ни на фото, ни на видео.

– Мы не ставим перед собой цели раздавить человека, – подчеркивает пресс-секретарь антикоррупционного бюро Яцек Добжинский. – Мы хотим побороть коррупцию.

ЦАБ имеет 12 подразделений в регионах, при этом не каждом воеводстве есть представительство бюро. Это связано с тем, что организационные и финансовые возможности организации ограничены.

Финансируется учреждение из государственного бюджета. Размер финансирования определяет парламент. Например, бюджет ЦАБ на 2015 год составил порядка 25 миллионов евро. При этом, жалуется руководство бюро, данная цифра не изменяется протяжении последних 9 лет, тогда как объем задач постоянно растёт.

Например, только в 2013 году и только за счет выполнения ЦАБ своих контрольных функций (проверка имущественных деклараций публичных особ, вплоть до премьер-министра, а также контроль законности принятия экономических решений –  тендеров, дотаций, распределения средств ЕС), вернуло государству более 12 миллионов евро, то есть половину своего финансирования. При этом посчитать сколько денег было сэкономлено благодаря превентивной деятельности бюро просто невозможно. Часть проектов, например, обучающие антикоррупционные семинары, бюро реализует за счет средств европейских фондов.

50 оттенков коррупции

Украинцы привыкли, что коррупция – это взятки, откаты, купленные тендеры и зарегистрированные на тещу жены фирмы-подрядчики. В Польше, где активная фаза борьбы с этой заразой вот-вот перевалит за десятилетие, перечень действий, считающихся коррупционными, значительно расширен. Существуют даже специальные курсы для чиновников, на которых разъясняется, что именно считается коррупцией, в какой конкретно момент она начинается, и, самое главное, что делать чиновнику, если он становится жертвой коррупции. Хотя чиновник – жертва коррупции, трудно осмысливаемый в украинских реалиях образ. 

– Случаи, когда госслужащий стал участником коррупционных действий просто потому что не знал, как себя правильно повести в той или иной ситуации, достаточно часты, – отмечает пресс-секретарь антикоррупционного бюро Яцек Добжинский. – И наоборот – у чиновника, прошедшего антикоррупционные курсы, просто не остается оправданий для своих незаконных действий.  Например, польский национальный фонд охраны здоровья обратился к нам за помощью, чтобы мы обучили их сотрудников – от руководителей до рядовых чиновников, тому, как противостоять коррупции.  Спустя два месяца после того, как сотрудники фонда прошли наш онлайн курс, мы задержали заместителя руководителя этого фонда за коррупционные действия. Шансов оправдаться у него просто не было.

В целом в польском ЦАБ выделяют 8 сфер, где вероятность коррупции наиболее высока. Семь из них касаются секторов экономики, имеющих большое государственное финансирование, либо получающих инвестиции из фондов ЕС.  Плюс коррупция на стыке взаимоотношений обыватель-чиновник.

– В исторической перспективе коррупция характерна для польской ментальности, – отмечает Павел Рудьковский, отвечающий в ЦАБ за международные взаимоотношения. – На протяжении 200 лет страна и ее жители только и делали, что решали вопросы. Даже сегодня некоторые пожилые поляки уверены, что если врач отказывается принять шоколадку, значит все совсем плохо и скоро умирать.

Сообщить в бюро о факте коррупции может каждый. Причем анонимно. По телефону горячей линии, через сайт или прислав письмо на электронную почту. И поляки достаточно часто пользуются этой возможностью. Конечно, не вся сообщенная информация касается именно коррупции – что-то ЦАБ передает налоговой, что-то переадресовывается в прокурату, что-то – в полицию. Но часть сведений берется в разработку. Как показывает практика, из более чем 10 тысяч ежегодных обращений, пара десятков случаев оказываются действительно дельными. Хотя причиной большинства обращений все-таки служит обычная зависть к более успешному и богатому соседу или коллеге. 

Коррупцию очень часто сравнивают с мифической лернейской гидрой, у которой на месте отрубленной головы вырастают две. И Польша не исключение. Чем успешнее работа сотрудников польского антикоррупционного бюро, тем сложнее становятся коррупционные схемы.  Так в ЦАБ констатируют, что традиционная взятка (по-польски взятка – лапувка) отмирает. На ее место приходят другие, не столь очевидные способы отблагодарить чиновника за действие. Или бездействие.

– Врача можно отблагодарить приглашением на конференцию в Дубаи, – приводит примеры неочевидной коррупции директор бюро Кшиштоф Крак. – Но бывают случаи, которые еще труднее расследовать. К таким относится коррупция, отложенная во времени. Например, я чиновник и выдаю именно вам разрешение на строительство в Польше атомной электростанции.  Выдаю – и не получаю от вас за это деньги. Не получаю ни через год, ни через два, ни через 10. Но когда я все-таки уйду с госслужбы на пенсию и перестану быть чиновником, то вы, вдруг, возьмете меня к себе на работу. Или еще сложнее – я так и останусь пенсионером, но на работу возьмут с очень хорошей зарплатой вы возьмете мою жену или моих детей. Хрестоматийный пример – экс-канцлер Германии Герхард Шредер, ныне работающий в Газпроме.

Коррупция – это алкоголизм

Шеф польского антикоррупционного бюро Павел Войтуник пребывает в должности второй срок. Армейская выправка, седой ежик волос. До того как перейти в ЦАБ, Войтуник работал в полиции.

– Коррупция – это рак, уничтожающий польское общество, – с высокой ноты начинает глава бюро. – Мы не рассматриваю коррупцию в категориях политики. Рассматривать коррупцию в политических категориях ошибочно, потому что она моментально становится инструментом влияния, способом для спекуляций, манипуляций. Для нас коррупция такая же патология, как алкоголизм ли преступность. Это социально-криминальная проблема.

Продолжая метафору коррупции, как алкоголизма, Павел Войтуник говорит, что обществу важно признать, что оно больно, что у него есть проблема.

– Кажется, что это просто, но на самом деле многие, особенно цивилизованные страны, страны западной Европы, боятся в этом признаться. Надо понимать, что с коррупцией надо бороться не только полицейскими методами. Надо действовать на опережение, важны превентивные меры. В свое время мы даже издали несколько антикоррупционных учебников. Сначала для чиновников. Потом для предпринимателей. В которых подробно рассказывали о том, что такое коррупция, как ее избегать. Мы организовываем образовательные программы, которые, кстати, в Польше проходят при сильной поддержке неправительственных организаций. Недавно мы совместно с Министерством образования прочли курс лекций о коррупций для 30 тысяч школьников. 

Интересно, что изначально, законом, на основе которого создавалось бюро, превентивная функция в работе ведомства предусмотрена не была, но ожидания общества и парламента были таковы, что пришлось заняться и этим. Сегодня, помимо вышеупомянутых лекций и учебников, мы имеем два сайта – один с официальной информацией о деятельности бюро, второй – образовательный. 

На вопрос о том, имеют ли попытки давления на бюро, шеф отвечает отрицательно.

– В последние годы у антикоррупционного бюро сформировалась такая репутация, что мне трудно представить, чтобы премьеру, президенту или кому-то из парламентариев пришло в голову на нас давить. Это мгновенно стало бы топ-темой в СМИ. При в этом в нашем ведении не раз и не два бывали дела, касающиеся министров.

Кстати, если говорить о СМИ – то со стороны медиа мы как раз давление ощущаем. Но, в любом случае, для давления извне есть директор, выполняющий роль щита.

Ну, а без риторического во многих смыслах вопросах – "Что сегодня нужно делать Украине?", отпускать шефа бюро было просто неэтично.

– Украине надо понять, что одним только созданием антикоррупционного бюро эту проблему не решить. Изменения должны происходить на всех уровнях. Независимо от того, на каком этапе находится создание подобного бюро в Украине.  Коррупция надо искоренять во всех ее формах. Это должно касаться и кумовства, и непотизма, и всевозможных годами существующих договоренностей. Огромную роль в этой борьбе играют СМИ и общественные организации. И главное – быть оптимистами. Это незаменимое качество для тех, кто берется за непростое государственное дело.

На последний, достаточно провокационный вопрос – "Сколько стоят ваши часы", глава антикоррупционного бюро отвечает, смеясь:

– Если моя мама прочтет в украинских медиа, сколько стоят мои часы, она меня убьет. Это швейцарские часы. Новые стоят порядка 500 долларов. Для меня это очень дорого.  У меня автомобиль Рено. Ему 7 лет. У жены шестилетний Пежо 107. Я живу в служебной квартире, которую получил, еще работая в полиции. Мебель в квартире моя.

Аудит аудитора

Напоследок – пара историй из работы бюро.

В 2014 году ЦАБ выявило масштабный случай коррупции в МВД Польши, связанный с автоматизацией министерства. Подряд на эту работу получила дочерняя фирма известной американской IT-компании, с ноутбука чьего производства вы, возможно, и читаете этот текст.

Причем получила после того, как израсходовала на взятки чиновникам-правоохранителям сотни тысяч долларов. Случай был столь резонансный, что Европейский Союз на какое-то время даже заблокировал выделение Польше средств из фондов Европейского Союза.

А вот другая интересная история. И история о том, что не все так уж и образцово-спокойно в польском королевстве.

За день до встречи с руководством ЦАБ, проходила встреча с руководителями польской Верховной контрольной палаты. Еще одного мощного, во много не уступающего ЦАБ, контролирующего органа, своего рода аудиторской фирмы на службе государства, не имеющей практически ничего общего со своим украинским аналогом.

Руководитель ведомства – Кшиштоф Квятковский, достаточно весомый персонаж в польской политике, а также его заместитель, на протяжении двух часов живописали достижения палаты, рассказывая о десятках, сотнях миллионов злотых, которые благодаря ее эффективной работе были возвращены в бюджет.

День спустя, на встрече с руководством антикоррупционного бюро как-то между делом выяснилось, что прямо сейчас бюро плотно занимается Кшиштофом Квятковским. Дело очень резонансное, не сходящая с первых полос польских СМИ.  Чиновник подозревается в том, что принял на службу в контрольную палату кандидата по протекции и вне конкурса. Если Сейм примет решение снять с Квятковского иммунитет, то он предстанет перед судом.

Автор:  Максим Щербина, INSIDER