Лікбез

Гражданские протесты в Украине и за рубежом: хулиганство или демократия?

Published 31 Липня 2012

Какими правами обладают митингующие? Наступает ли ответственность за нанесенный ими ущерб? И насколько далеко государство может зайти в попытке противостоять митингам граждан?

В последние недели Европу всколыхнула волна социальных протестов. Например, в Испании шахтеры пришли в Мадрид, чтобы высказаться против снижения субсидий горнодобывающей промышленности, в Греции не утихают стачки безработных, а в Норвегии состоялись забастовки работников нефтегазовой отрасли. Общим знаменателем мирных демонстраций, участие в которых являются в европейских странах основополагающим правом каждого гражданина, стали массовые столкновения митингующих с органами правопорядка, что привело к человеческим жертвам и порче имущества.

Не стала исключением и Украина. На момент сдачи материала в печать под стенами Украинского дома оставшиеся немногочисленные митингующие продолжали голодовку в знак протеста против принятого Закона «Об основах государственной языковой политики». Также на прошлой неделе прошли акции протеста против уголовного преследования интернет-издания Lb.ua и телерадиокомпании ТВі. А под конец недели и вовсе было принято решение Окружного админсуда Киева, запрещающее проводить любые митинги и акции в центре Киева в течение двух месяцев.

Аналогичная ситуация сложилась и в Броварах, где уже Киевский окружной админсуд запретил одной из общественных организаций размещать палатки для распространения информационных материалов. Одним из аргументов для принятия этого решения стало письмо начальника Броварского ГУ МВД Украины в Киевской области, суть которого сводилась к тому, что митинг в Броварах проводить нельзя из-за… сложной обстановки в государстве!

Эксперты редакции уверены, что любые конфликты между государством и гражданами на этой почве должны решаться исключительно в правовой плоскости. Какими же правами обладают митингующие, наступает ли ответственность за нанесенный ими ущерб и насколько далеко государство может зайти в попытке противостоять митингам граждан, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Нормы международного права, гарантирующие право на свободу мирных собраний, закреплены в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В национальных законодательствах такое право закрепляется в Конституции и специальных законах. В Украине это право закрепляет ст. 39 Основного Закона, в соответствии с которой граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или местного самоуправления. В РФ аналогичное право закреплено в ст. 31 Конституции. А вот Конституция Норвегии на фоне нашего Основного закона выглядит более радикально. Например, одна из ее статей предусматривает право правительства на применение против граждан военной силы способами, предусмотренными законом.

Демонстрантам – отдельный закон

Отметим, что конституционные нормы (как, впрочем, и нормы международного права) в большинстве своем имеют общий характер, а потому во многих странах, в т. ч. и в Украине, существует необходимость в принятии отдельного закона, детально регулирующего вопросы, касающиеся права на мирные собрания, митинги, походы и демонстрации. Однако делать это необходимо осторожно, поскольку велик риск, что нормы такого закона будут содержать больше ограничений, чем предусматривает международное право, ведь любая власть всегда хочет заретушировать социальные вспышки.

В соответствии с международной позицией, выраженной в Докладе ООН по вопросам о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциаций от 21 мая 2012 г. (далее – Доклад), подобные законы должны запрещать лишь пропаганду войны и выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, а также действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, закрепленных в международном праве.

Попытки принять в Украине подобный закон предпринимались неоднократно. До сих пор продолжается обсуждение законопроекта №2450 «О мирных собраниях», который подан еще в 2008 г., но направлен на повторное второе чтение совсем недавно – 3 июля 2012 г. (анализ проекта см. на стр. 4). Безусловно, документ за несколько лет претерпел существенные изменения, но, тем не менее, все еще нуждается в доработке.

Еще одним скандальным документом, который, на первый взгляд, не имеет прямого отношения к проведению мирных собраний, но все же вызвал острую критику, оказался законопроект «О государственной службе правопорядка» (р. №10579). Его суть сводится к созданию новой силовой структуры, реагирующей на возникновение опасных ситуаций. При этом, как это ни парадоксально, в самом документе нет четкого определения, что такое опасная ситуация и кто будет давать разрешение на применение силы. А зная украинские реалии, опасными могут оказаться не только народные восстания или бунты, но и вполне мирный пикет или акция протеста.

За сколько дней подавать заявление на митинг?

Все попытки детализировать право украинцев на свободу собраний пока не принесли результатов, поэтому на сегодняшний день, кроме Основного закона, в Украине действует устаревший во всех смыслах Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных походов и демонстраций в СССР» от 28 июля 1988 г. В соответствии с этим документом, лица, желающие провести собрание, митинг, уличное шествие или демонстрацию, должны соответствовать определенным критериям и действовать определенным способом.

С заявлением о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации могут обращаться лица, достигшие 18-летнего возраста и уполномоченные трудовыми коллективами предприятий, учреждений и организаций, органами кооперативных и других общественных организаций, общественной самодеятельности и отдельными группами граждан. Заявление о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации подается в письменной форме не позднее, чем за 10 дней до намечаемой даты их проведения.

В заявлении указываются цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, ФИО уполномоченных (организаторов), место их жительства и работы (учебы), дата подачи заявления. А исполнительный комитет рассматривает заявление и сообщает уполномоченным (организаторам) о принятом решении не позднее, чем за 5 дней до времени проведения мероприятия, указанного в заявлении.

Несмотря на, казалось бы, вполне определенные сроки подачи заявок, по словам секретаря Пленума Высшего административного суда Украины Михаила Смоковича, вопрос сроков, в течение которых организаторы мирных собраний должны оповестить органы государственной власти и местного самоуправления об их проведении, является очень острым и спорным. Но исходя из позиции ВАСУ с учетом решения КСУ (№4-рп от 19.04.01), такое уведомление должно быть сделано за 2 рабочих дня до проведения мирного собрания.

Позвольте обжаловать…

В соответствии со ст. 182 КАСУ, органы исполнительной власти, местного самоуправления немедленно после получения уведомления о проведении собрания, митинга, шествия или демонстрации имеют право обратиться в окружной административный суд по своему местонахождению с иском о запрете таких мероприятий либо же об ином ограничении права на мирные собрания (относительно места или времени их проведения и т. п.). Однако такое заявление должно быть подано не в день проведения мероприятия и не после его проведения, иначе оно будет отклонено. Суд же должен его рассмотреть в течение 3 дней.

В общем-то, такая практика является нормальной, когда планируемое мероприятие действительно может угрожать общественности, нарушать права и покой отдельных граждан. Однако, как показывают реалии, в Украине такие судебные решения иногда носят абсолютно абсурдный характер. Да и статистика неутешительная: по информации ВАСУ, озвученной на заседании Пленума в мае 2012 г., сегодня удовлетворяются 90% исков субъектов властных полномочий об ограничениях проведения мирных собраний.

Участники заявленных акций также имеют право обжаловать решение госорганов. В соответствии со ст. 183 КАСУ, административное дело об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания решается судом в течение 3 дней после открытия производства, а в случае открытия производства менее чем за 3 дня до проведения соответствующих мероприятий или в день их проведения – безотлагательно.

Для сравнения, в Болгарии организатор собрания должен подать апелляцию в течение 3 дней после получения решения о запрещении собрания, затем компетентный административный суд должен в течение 24 часов вынести в отношении запрещения решение, которое незамедлительно объявляется и является окончательным. В Эстонии можно подать жалобу в административный суд, который обязан принять решение в течение того же или следующего дня. Также в этой стране организаторы имеют возможность направить жалобу уполномоченному по правам человека.

Разрешить нельзя запретить

Международные и украинские юристы склонны считать, что отечественное законодательство навязывает разрешительную форму реализации гражданами своих конституционных прав: недостаточно просто уведомить соответствующие органы о своем намерении – необходимо еще и получить их разрешение.

Правозащитники находят такую ситуацию парадоксальной: иметь право и не иметь возможности его реализовать без согласия на то государства. Правда, это проблема не только Украины – этим грешат и некоторые другие страны. Например, конституция Испании также закрепляет принцип, в соответствии с которым реализация гражданами некоторых основных прав, в т. ч. права на свободу собраний, требует предварительного разрешения власти.

В целом же международная позиция такова: смысл уведомления должен заключаться в предоставлении государственным органам возможности содействовать осуществлению права на свободу мирных собраний и принятию мер для охраны общественной безопасности и порядка, а также прав и свобод других лиц. Кроме того, такое уведомление должно оцениваться с точки зрения соразмерности и не должно быть сопряжено с чрезмерными бюрократическими процедурами. Например, оно должно направляться не более чем за 48 часов до запланированного дня проведения собрания.

В Республике Молдова, к примеру, любое собрание, в котором участвует менее 50 человек, вообще можно проводить без предварительного уведомления. А вот Швейцария недавно приняла закон, в соответствии с которым предусматривается наложение штрафа в размере до 100 тыс. швейцарских франков на любое лицо, которое, например, не запросило разрешение на проведение демонстрации или не выполнило условия такого разрешения.

На этом фоне весьма прогрессивным выглядит законодательство Германии, Словении и Эстонии – в этих странах позволено проводить спонтанные собрания без предварительных уведомлений. По этому поводу Европейский суд по правам человека даже отметил, что «в особых условиях, когда быстрое реагирование в форме демонстрации на какое-либо политическое событие может быть оправданным, решение разогнать такое мирное собрание лишь по причине отсутствия требуемого предварительного уведомления, если участники не совершают никаких противозаконных действий, равнозначно несоразмерному ограничению свободы мирных собраний».

За митинг ответишь!

Украинское законодательство предусматривает за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в основном административную ответственность. В соответствии со ст. 185-1 КУоАП, за нарушение установленного порядка организации либо проведения таких мероприятий полагается предупреждение или штраф в размере от 10 до 25 необлагаемых минимумов доходов граждан (от 170 до 340 грн).

Те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания, грозят штрафом от 340 до 1700 грн, или же исправительными работами на срок от 1 до 2 месяцев с отчислением 20% заработка, или административным арестом на срок до 15 суток. Поэтому, если вы организовали несанкционированный (неразрешенный) государством митинг или акцию протеста, готовьтесь заплатить штраф, а при повторной попытке – загреметь в кутузку.

Ответственность могут нести и граждане, и должностные лица. Согласно ст. 185-2 КУоАП, предоставление должностными лицами для проведения собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций помещений, транспорта, технических средств или создание других условий для организации и проведения указанных мероприятий с нарушением установленного порядка обернется штрафом в размере от 20 до 100 НМДГ.

При этом стоит помнить, что в соответствии с нормами ст. 262 КУоАП, осуществлять административное задержание за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций имеют право только органы внутренних дел (их должностные лица), т. е. милиция. И, к сожалению, в ЗУ «О милиции» нет ни слова о том, что милиция должна еще и обеспечивать, например, безопасность организаторов и участников мирного собрания, журналистов, находящихся на мирном собрании в связи с выполнением своих профессиональных обязанностей, как того требуют нормы международного права.

Позиция же ООН в этом вопросе кардинально противоположная. В соответствии с Докладом, на государство возложено обязательство активно защищать мирные собрания. Такое обязательство предусматривает защиту участников мирных собраний от отдельных лиц или групп лиц, включая провокаторов и участников контрдемонстраций, которые стремятся нарушить ход таких собраний или заставить их участников разойтись.

Яркий пример – неудачные попытки провести в Киеве гей-парад из-за реальной угрозы жизни и здоровью организаторов и участников акции. В соответствии же с международными нормами, организаторы и распорядители собраний не должны возлагать на себя такое обязательство. И такая ответственность государства должна всегда четко определяться в национальном законодательстве.

Прямой уголовной ответственности за проведение несанкционированных митингов или нарушение порядка их проведения отечественное законодательство не предусматривает. Однако такая ответственность предусмотрена за злостное неповиновение работникам правоохранительных органов при исполнении ими служебных полномочий.

В соответствии со ст. 342 УК Украины, такое неповиновение, например, во время разгона митинга может обернуться немалым штрафом, а то и лишением свободы на срок до 5 лет. Уголовная ответственность может наступить и в случае, если действия митингующих будут квалифицированы как злостное хулиганство, вандализм, умышленная порча имущества или же причинение телесных повреждений в той степени, за которую предусмотрена именно уголовная ответственность.

В некоторых европейских странах ответственность за подобные деяния куда более серьезная. В Великобритании предусматривается штраф до 400 фунтов стерлингов, временный запрет на проведение каких-либо акций, после которого разрешается проводить акции только в специально отведенных местах. А насильственным признается поведение, направленное как на самих потерпевших, так и на их имущество. Предусмотренное законом наказание за такое поведение – до 5 лет тюрьмы и штраф.

В Германии ответственность за нарушение порядка проведения собраний предполагает штраф в 15 тыс. евро или до 1 года лишения свободы. А в США за участие в акциях с оружием (или предметами, могущими использоваться как оружие) предусматривается лишение свободы на срок до 10 лет. При этом, в отличие от европейского законодательства, согласование всех публичных и массовых мероприятий происходит в течение 40–45 дней.

В последнее время в нашей стране проходит немало собраний и митингов, которые одни оценивают как проявление демократии, другие – как хулиганство. Единого мнения по этому поводу нет, зато есть уверенность, что демонстрации и митинги неизбежны, и их количество в ближайшее время вряд ли уменьшится. И хоть Конституция гарантирует право проводить и собрания, и митинги, и походы, и демонстрации, но уж больно часто это право остается всего лишь декларацией…

Автор: Егор Желтухин, «Судебно-Юридическая газета»

***

Nota bene

5 шагов по либерализации «митингового» законодательства

1. Целью нового закона о митингах должно стать обеспечение свободы мирных собраний и ограничение случаев вмешательства в реализацию этой свободы, а не урегулирование порядка проведения мирных собраний и не защита населения или властей от мирных демонстрантов.

2. Должен измениться подход к пониманию обязанности организатора уведомить орган власти о проведении мирного собрания. Он послужит сигналом для принятия мер по обеспечению безопасности участников мирного собрания и других граждан, а не к тому, чтобы успеть обратиться в суд с иском о запрете собрания.

3. Законодательно закрепить спонтанные мирные собрания. Это собрания, вызванные событиями или обстоятельствами, которые невозможно было предвидеть. Но и в этом случае в орган власти можно сообщить о спонтанном мирном собрании – даже звонком на номер 102. С момента уведомления власть начинает нести ответственность за безопасность участников такого собрания и общественный порядок.

4. Убрать из КУоАП ст. 185-1, которая является наиболее репрессивной и дает возможность привлекать к ответственности вплоть до административного ареста за так называемые «несанкционированные» митинги.

5. Конкретизировать конституционные основания для обращения в суд об ограничении свободы мирных собраний (например, только в случае, если собрание имеет целью ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, препятствование реализации прав и свобод других людей).

– Социальные протесты не могут считаться нарушением общественного порядка, потому что относятся к категории основных гражданских прав, которые предусмотрены в Конституции каждой демократической страны как неотъемлемые права граждан. Конечно, бывают ситуации, когда гражданские протесты выливаются в массовые беспорядки, и в таком случае должны быть задействованы соответствующие органы правопорядка для удержания людей от неконтролируемых актов насилия и вандализма. При этом юридическую ответственность за те же разрушения или физическое насилие никто не отменял.

Народный депутат Украины Леонид Грач:

– То, что происходит сегодня, говорит о разночтении понятия «демократия» и о противоречиях между правами человека и законами, по сути, сужающими эти права. И те события, которые мы наблюдаем в некоторых странах Западной Европы, свидетельствуют, что тамошнее общество живет в постоянных условиях подавления социальных прав, а это и есть главное право демократии. Что касается Украины, то, к сожалению, люди разучились себя уважать и защищать свои права. Выходы на улицу, которые были связаны, например, с шахтерами, афганцами, – это маленькие эпизоды и не более. И то их сразу, что называется, локализовали. Это говорит о том, что в условиях демократии практически бороться с теми, кто защищает интересы капитала (а это, прежде всего, органы власти), очень сложно. Поэтому и доходит это все до революционных ситуаций, ведь любая власть всегда хочет заретушировать социальные вспышки.

Политолог Виталий Бала:

– По моему мнению, если общественные протесты надлежащим образом организованы и не несут угрозы общественному порядку, они ни в коей мере не могут быть источником каких-то правонарушений. В случае же, когда социальные протесты переступают эту грань, условно говоря, становятся сродни каким-то бунтам и несут угрозу общественному порядку, все не так однозначно. Вопрос в том, имеет ли государство моральное право запрещать такие протесты и требовать от граждан соблюдения законов, если в возникновении того или иного социального конфликта повинно, в первую очередь, само государство. Это непростой вопрос, и ответить на него чисто юридически не представляется возможным. Если власть не делает глупостей, у граждан нет причин ни для социальных протестов, ни для более радикальных действий.

А тем временем

Законодательные новеллы для демонстрантов

Анализ законопроекта «О свободе мирных собраний» №2450 от 06.05.2008 (в новой редакции от 03.07.2012)

Впервые вводятся понятия «контрсобрание» (одновременное мирное собрание, участники которого выражают несогласие с позицией участников другого мирного собрания) и «спонтанное мирное собрание» (вызванное событием, которое невозможно было заблаговременно предусмотреть, чтобы сообщить о намерении проведения собрания в установленные сроки).

Как следует из ст. 4 законопроекта №2450, организатор мирного собрания имеет право проводить его в любой форме; устанавливать без специального разрешения на время его проведения палатки, сцены и другие временные сооружения на месте или маршруте проведения собрания; использовать опознавательные знаки организатора мирного собрания; использовать во время проведения мирного собрания звукоусиливающую и другую аппаратуру.

Организатор мирного собрания обязан придерживаться порядка и сроков извещения государственных органов о проведении мирного собрания; требовать от участников мирного собрания соблюдения общественного порядка и определенных условий проведения мирного собрания; обеспечивать совместно с участниками собрания и органами внутренних дел проезд транспортных средств оперативных и спецслужб; иметь при себе во время проведения собрания документ, который удостоверяет личность, кроме случаев, когда организатором является лицо, которое не достигло 16 лет.

Сообщать о намерении проведения мирного собрания соответствующим государственным органам организаторы должны заблаговременно, но не позднее, чем за два рабочих дня до его начала. Делать это необходимо в письменном виде и высылать заказным письмом или телеграммой либо предоставлять лично.

Согласно законопроекту № 2450, не допускается проведение мирного собрания на закрытых территориях объектов повышенной опасности, магистральных трубопроводов, объектов заповедного фонда Украины, военных и оборонных объектов, на взлетно-посадочных площадках, вертодромах, взлетно-посадочных полосах постоянно действующих аэропортов (аэродромов).

Исходя из ст. 12 законопроекта № 2450, орган исполнительной власти или местного самоуправления безотлагательно осуществляет регистрацию сообщения о проведении мирного собрания и предоставляет его организатору письменное подтверждение о получении сообщения с указанием времени его поступления. При этом госорганы не имеют права отказать в регистрации сообщения о проведении мирного собрания; давать оценку целесообразности его проведения.

В случае получения во время проведения мирного собрания или после его завершения резолюций, требований и других обращений соответствующий госорган обеспечивает их рассмотрение. Ответ предоставляется организатору в течение 5 дней, а в случае необходимости дополнительного изучения – в течение 15 дней.

Ограничение свободы мирных собраний применяется исключительно судом на основании Конституции Украины и этого Закона, если это является необходимым, и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка – с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для здравоохранения населения или защиты прав и свобод других людей.

Отметим, что некоторые положения проекта имеют незавершенный правовой механизм их реализации или не соответствуют принципу юридической определенности.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 проекта, организатором мирного собрания может быть «физическое лицо, которое не достигло 16 лет или является недееспособным, если хотя бы одним из соорганизаторов является физическое лицо, имеющее полную гражданскую дееспособность». Однако такая формулировка юридически некорректна, поскольку допускает возможность быть организатором мирного собрания даже для новорожденного. Эта норма также не учитывает положение ГКУ о гражданской дееспособности физического лица и гражданской ответственности малолетнего, несовершеннолетнего, недееспособного лица. К примеру, малолетнее лицо не несет ответственность за нанесенный им вред (ст. 31 ГКУ), а недееспособные лица не имеют права совершать любые сделки и также не несут ответственности за нанесенный вред (ст. 41 ГКУ), потому правомерность их участия в мирном собрании без согласия родителей, опекунов вызывает обоснованные сомнения.

По поводу срока предоставления в государственные органы сообщения о проведении мирного собрания (не позднее, чем за 2 рабочих дня до его начала) эксперты отмечают, что такой срок не учитывает конституционное предписание о заблаговременном извещении органов исполнительной власти и местного самоуправления о проведении мирного собрания (решение КСУ №4 от 19.04.2001).

В соответствии с КАСУ, административное дело об ограничении права на мирные собрания решается судом в течение 3 дней после открытия производства, а в случае открытия производства менее чем за 3 дня до проведения соответствующих мероприятий – безотлагательно. Несмотря на это, специалисты отмечают, что орган исполнительной власти или местного самоуправления должен иметь время для подготовки (в случае необходимости) соответствующего иска в суд, а потому срок предоставления сообщения о проведении мирного собрания целесообразно увеличить хотя бы еще на 2 рабочих дня.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 8 законопроекта №2450, номера телефонов и адрес электронной почты организатора отмечаются «в случае их наличия». При таком законодательном подходе непонятно, каким образом будут выполняться положения ст. 12 и 13 проекта о безотлагательном предоставлении организатору письменного подтверждения о получении сообщения о проведении мирного собрания и безотлагательном осуществлении «мероприятий по налаживанию взаимодействия с организатором мирного собрания».

Нуждаются в уточнении и положения ч. 3 ст. 13 законопроекта по поводу срока предоставления ответа государственных органов на обращение организатора мирного собрания. В соответствии с этим положением, ответ предоставляется организатору в течение 5 дней, а в случае необходимости дополнительного изучения – в течение 15 дней. Поскольку законодательство Украины употребляет разные термины («рабочие дни», «календарные дни», «дни»), во избежание неоднозначного применения предложенные сроки должны быть четко определены.

Татьяна Пашковская, «Судебно-юридическая газета»