Українські полонені: у заручниках правової невизначеності

Напередодні зимових свят відбувся єдиний в цьому році, і другий загалом, обмін заручниками – 73 громадяни України повернулися з ОРДЛО. Процес звільнення заручників – велика кропітка робота, результат якої є можливим завдяки спільним зусиллям органів державної влади і громадських діячів. Що залишається поза увагою в складному з політичної і правової точки зору процесі обміну заручниками? Мова йде не тільки про звільнення, а й про відновлення прав полонених та базові гарантії.

В інтерв’ю Громадському радіо юристка Української Гельсінської спілки з прав людини влучно звернула увагу на ряд практичних та юридичних труднощів, пов’язаних з обміном заручниками. Ми в Директораті з прав людини також вирішили проаналізувати дану проблему через призму прав людини, адже незалежно від формулювання «полонені», «заручники», «утриманці» чи «незаконно затримані», це передусім люди, яким довелося страждати та які потребують захисту.

Ключова проблема, пов’язана з заручниками – необхідність правового врегулювання процесу і запровадження статусу. В Національній стратегії у сфері прав людини, яка наразі є дороговказом для державної політики (адже права людини – пріоритет держави, бо пронизують всі сфери), окремим блоком виділено проблему відсутності ефективної системи визволення та реабілітації заручників, а Планом заходів до 2020 року передбачено ряд заходів щодо створення відповідної системи.

Правове поле конфлікту

Здається, ніби вчора, проте фактичний збройний конфлікт на Сході триває вже чотири роки. З 2014 року відбувається і процес звільнення заручників. З того часу багато змінилося, були підписані Мінські домовленості і сам процес звільнення перейшов у формат переговорів. Проте, як тоді так і тепер, проблема заручників залишається поза межами правового поля.

Експертом вже аналізувалося, як законодавче закріплення конфлікту у формі АТО не зовсім вписується у міжнародно-правові рамки та не сприяє забезпеченню дотримання міжнародних зобов’язань та гарантій, зокрема у сфері прав людини.

З 25 квітня 2014 року Прокурор Міжнародного кримінального суду проводить попереднє розслідування ситуації в Україні. Першим кроком до того, аби визначити, чи були вчиненими військові злочини та злочини проти людства та покарати винних, є класифікація самого конфлікту. В грудні 2017 року прокурором було опубліковано звіт, в якому говориться, що на території Криму поза сумнівом є незаконна окупація, а отже міжнародний збройний конфлікт. Що стосується Сходу, то необхідно багато доказів, аби показати причетність і необхідний рівень контролю РФ над збройними угрупованнями для того, аби формально констатувати війну. Протягом кількох останніх років Міністерством юстиції проводиться серйозна робота, аби дійти до істини.

Хоча медіа і громадськість давно оперують терміном «війна на Сході», міжнародні організації є дуже обережними з визначеннями, а що стосується офіційної державної політики, то конфлікт до недавна залишався визначеним як АТО.

18 січня Верховною Радою було прийнято закон про реінтеграцію Донбасу, в якому пропонується змінити режим АТО на режим оборони України, та вказується, що РФ – держава-агресор та окупант. З одного боку, такий закон може вплинути на стратегію України щодо збройного конфлікту на Сході не тільки у політичному, а у правовому вимірах, створивши майданчик для коректного застосування норм, що захищають людей під час війни. З іншого – в схваленій редакції закону є певні моменти, які можуть  негативно відбитися на питанні заручників. Наприклад, рішення прибрати згадку про Мінські домовленості, за якими, власне, і відбуваються обмінні процеси. Також офіційна зміна риторики щодо РФ може позначитися на процесі переговорів. В більш загальних рисах, даний закон містить ризики непропорційних обмежень і навіть порушень прав людини, що великою мірою буде стосуватися і заручників, як людей, що перебувають на тимчасово окупованих територіях.

Чому Україні важлива проблема заручників

Україна позиціонує себе як соціальна, демократична та правова держава, тому дотримується своїх міжнародних зобов’язань, зокрема у сфері прав людини.

Женевські конвенції зобов’язують держави захищати людей під час війни, а Європейська конвенція з прав людини містить основні правові гарантії поведінки з людьми як у мирний, так і у воєнний час. Ці правила стосуються необґрунтованого затримання та затримання загалом, умов тримання під вартою, гідного поводження, заборони тортур, медичної допомоги, отримання компенсації. Міжнародні норми зобов’язують держави гарантувати права всім особам на їх території чи під їх юрисдикцією. Це стає практично важко, коли держава втрачає контроль над своєю територією чи її частиною. Саме тому у 2015 році Україна заявила про відступ від ряду міжнародних зобов’язань. Однак, такий відступ не дозволяється від основоположних норм-принципів (так зване «непорушне право»), в тому числі заборони катування та нелюдського поводження, а також заборони свавільного позбавлення волі. Останні якраз і стосуються проблеми заручників.

Нинішні події як ніколи вимагають аби міжнародні угоди та стандарти у галузі прав людини сприймалися максимально серйозно. Вони не були прийняті для легких часів, а навпаки, щоб обмежити і направляти в складний період, який зараз переживає Україна.

Як зараз відбувається обмін заручниками

Обмінні процеси відбуваються з 2014 року. Щодо юридичного супроводження процесу, то спеціальної правової бази для обміну заручниками немає. Неправильно говорити, що обмін відбувається повністю поза межами права – це не так, але юридичні інструменти, які використовуються – запозичені, і не підходять для даного процесу.

Такими інструментами є застосування положень Кримінального процесуального кодексу – стандартні міри кримінального провадження, такі як зміна запобіжних заходів, процеси помилування. Також ухвалюються судові рішення по кожному заручнику, але вони різняться юридичною аргументацією, містять багато помилок та неточностей.

Мінські домовленості передбачають обмін заручників за принципом «всіх на всіх», на основі цього і приймається рішення звільнити особу з-під варти. На ділі, формули «всіх на всіх» не дотримуються, адже як відомо, останній обмін був 73 на 233.

(Станом на 05.12.2017, джерело)

Чого не вистачає?

Через брак правового регулювання не забезпечуються загальні права та свободи заручників. Правозахисники активно заявляють про необхідність введення процесу в правові рамки.

Що мається на увазі? По-перше, не врегламентовано сам процес обміну заручниками. Йому передують безліч перемовин та домовленостей, але це відбувається не офіційно. Визволенню з полону передує  тримання людини в неволі та умови поводження, на які, Україна, на жаль, має мінімальний вплив. По-друге, йдеться про соціальні гарантії – що саме відбувається з людиною після повернення.

Про які права йде мова?

Є алгоритм дій та рекомендації, розроблені активістами, що робити бранцям та їхнім сім’ям. Проте, на жаль, немає жодних законодавчих гарантій щодо можливості отримання реальної допомоги чи компенсації.

Травми нещодавно звільнених заручників свідчать про тортури, затримано бойовика ЛНР, який катував заручників, та й самі заручники не мовчать про жорстоке поводження.

Крім проблеми відсутності правового забезпечення процесів звільнення та правового статусу на законодавчому рівні, станом на сьогодні не існує жодних програм медичної та психологічної реабілітації (остання може бути потрібною і сім’ї заручника). Не врегульовано, що правомірно, а що ні в поведінці з заручником – в яких умовах має утримуватися, доступ до зовнішнього світу, питання зв’язку з родичами). Питання грошових компенсацій теж проблематичне – відповідно до чинного розпорядження Кабміну аби подати заяву на компенсацію, спершу потрібно провести службове розслідування, яким встановити обставини взяття в полон. Військовополонені (в складі Збройних сил України та Нацгвардії) під час перебування в полоні продовжують отримувати заробітну плату, а заручники часто при поверненні додому мають величезні заборгованості.

Міжнародне право захисту прав людини значною мірою покладається на добросовісність держав та підтримку міжнародних інституцій, коли йдеться про забезпечення прав людини. Проте, існує поняття «мінімальних гарантій» чи «мінімальних стандартів», які повинні забезпечуватися скрізь і усім. Ці мінімальні гарантії мають опиратися на загальні принципи права – законності, гуманності, прав людини. Саме тому піднімається питання, аби законодавчо на процедурному рівні встановити певні границі, які не можна порушувати. 

Ціллю держави є вжити максимально можливих заходів, аби гарантувати права та свободи затриманих. А зробити це можна через багато різних механізмів.

В Національній стратегії у сфері прав людини та Плані заходів до неї, як вже зазначалося, окремим блоком виділено проблему відсутності ефективної системи визволення та реабілітації заручників. У 2017 році стан виконання Плану заходів погіршився порівняно з 2016, тому в цьому році необхідно тримати розвиток подій на радарі і за можливості долучатися до процесів.

Варіанти вирішення проблеми

• щодо звільнення з полону:

Оскільки загальна назва процесів – «очищення обмінного фонду», то варіантом є ввести в чинний Кримінальний процесуальний кодекс тимчасові норми про очищення обмінного фонду – на час збройного конфлікту.

Важливо є також формалізувати переговори, та надати особам, що ведуть переговори офіційний статус переговорщиків.

Можна піти шляхом прийняття окремого закону про правовий статус заручників. 26 грудня було зареєстровано проект закону про правовий статус і соціальні гарантії незаконно позбавлених волі. Даний законопроект регулює правовий статус заручника після звільнення. Він адресує головні проблеми з соціальними гарантіями заручників, проте містить деякі обмеження та неточності, і не відсилається до міжнародних стандартів.

• щодо соціальних гарантій:

(джерело – «Військовополонені: заручники права та політики»)

Знову ж таки, одним із варіантів є прийняття окремого закону про правовий статус заручників та їх соціальні гарантії.

Інша опція – змінити вже існуючу законодавчу базу. Для прикладу, у чинний закон «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» можна внести відповідні зміни.

При цьому, у будь якому варіанті важливо пам’ятати, що треба зважати на міжнародні гарантії прав людини та норми гуманітарного права та інкорпорувати їх в національні нормативні акти.

Альтернативою/доповненням до законопроектів стала б розробка державних цільових програм щодо реабілітації та надання психологічної допомоги колишнім полоненим. «Перевагами цільових програм над механічним прийняттям нових законів є те, що відповідно до Закону України "Про державні цільові програми", такі програми втілюються поетапно, за ними закріплюються відповідальні органи влади і у державному бюджеті кожного року закладаються кошти на їх виконання».

А як у інших?

У статті «Забуті живі. Права родин полонених», юрист «Юридичної сотні», а нинішній експерт Директорату ґрунтовно дослідив позитивний іноземний досвід забезпечення соціальних прав заручників.

«Так, протягом 2014–2015 років у Сполучених Штатах Америки було розроблено кардинально нову систему звільнення незаконно утримуваних осіб, яка передбачає наявність окремого органу, відповідального за роботу із сім’ями військовополонених, залучення їх до процесу визволення рідних, а також надання психологічної допомоги через спеціально підготовлених професіоналів.

Крім того, Департамент у справах ветеранів США створив спеціальні координаційні центри у своїх регіональних відділеннях, які надають консультації сім’ям полонених та звільненим особам щодо їхніх прав, гарантій, державних програм, а також громадських організацій і недержавних ініціатив у царині підтримки та реабілітації жертв війни. Колишнім бранцям виплачують грошову допомогу, деякі види якої залежать від тривалості полону.

Цікавою є норма щодо встановлення зв’язку втрати здоров’я з фактом перебування в неволі. На відміну від українського законодавства, яке змушує визначити чіткий причинно-наслідковий зв’язок між травмою та її наслідками, у США діє правило: якщо колишній бранець утратив працездатність на 10% і більше, його звільняють від обов’язку доводити, що ушкодження здоров’я було спричинене саме перебуванням у руках ворога. Схожа система функціонує і в Канаді. Там військовополоненим надають свої послуги спеціальні соціальні працівники, а також виплачується щомісячна грошова допомога в обсязі, котрий вираховують як відсоток установленої законом базової пенсії. Він варіюється від 5% до 50% залежно від часу перебування в полоні.» 

Списки заручників

В системі «Пульс угоди», в якій відображається моніторинг виконання Угоди про Асоціацію з ЄС, є категорія «права людини»,  і один із показників – «Надання стороні ЄС повного списку громадян України, незаконно затриманих у Російській Федерації, та забезпечення його оновлення за потреби» – виконано 0%.

На сьогодні списки заручників публікуються пост фактум, після їх звільнення. Це не тільки суперечить зобов’язанням України перед ЄС, а й створює практичні труднощі щодо ефективного захисту прав незаконно затриманих та дотримання міжнародних гарантій.

Громадськістю вже наголошувалося на потребі запровадження системи верифікації даних про осіб, права яких порушуються на непідконтрольних Україні територіях. Зокрема, доцільним було б створення єдиного реєстру, куди б входили дані про військовополонених, заручників, зниклих безвісті, політичних в’язнів, та загалом всі категорії, які необхідно моніторити.

На 5 січня було заплановано чергові переговори по заручниках. Хочеться вірити, що буде вдосконалено саму процедуру і правам заручників буде приділено належну увагу. 

На завершення, обмін заручниками – дуже непростий процес як в політичному, так і правовому сенсі. Діяти потрібно максимально виважено, аби не порушити хиткий процес переговорів. З іншого боку, процес має відбуватися в рамках законності та забезпечення прав людини, гарантом чого слугує держава. Попереду – процеси в різних міжнародних судах, де предметом розгляду буде, зокрема, яких заходів вжила Україна для захисту своїх громадян.

Автор: Марія Рудько, експерт з прав людини новоствореного Директорату з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності Міністерства юстиції ; «Судебно-юридической газеты»