Реформирование сектора безопасности в странах, переживших внутренний конфликт

Как международное сообщество помогает странам, пережившим, или все еще переживающим – жестокий внутренний конфликт, реформировать сферу безопасности? Мы рассмотрим шесть случаев – Гаити, Боснию и Герцеговину, Косово, Сьерра-Леоне, Тимор-Лесте и Афганистан, которые считаем наиболее показательными в отношении тех 50 стран, переживших внутренние конфликты за последние полтора десятилетия.

Некоторые могут возразить, что еще слишком рано делать выводы о том, какие программы помощи со стороны международного сообщества оказались успешными, а какие нет. В нашем исследовании лишь Гаити и Босния длительное время получали международную помощь. При этом помощь Гаити оказалась малоэффективной, и это государство многие считают несостоятельным, а то и лишь подобием государства.

Относительно успешным можно считать пример Боснии, да и то при условии, что ЕС не сократит свою помощь, иначе перспективы Боснии на вступление в ЕС быстро ухудшатся. То же самое можно сказать и о Косово с его неопределенным территориальным статусом. Тимор и Сьерра-Леоне не получили столько внимания со стороны Запада, и столько финансовой поддержки, однако справились с трудностями. Что касается Афганистана, то его ситуация напомнила случай Гаити, где также не удалось укрепить сферу безопасности. В отличие от других стран, здесь реформы проходили на фоне неутихающих волн насилия.

Конечно, можно спорить о том, что эти шесть стран нельзя сравнивать и совместно анализировать. Тем не менее, я выбрал эти шесть стран потому, что во всех них назрела необходимость реформирования сферы безопасности, а также стремление международного сообщества поддержать этот процесс – удачным он окажется, или нет.

Сравнение того, чего удалось достигнуть в сфере безопасности, показывает, что конечный результат зависит от четырех моментов.

1. Имеет ли международное сообщество право входить в страну, использовать силу и преследовать свои цели в сфере безопасности? Способны ли международные силы выполнить свою миссию?

2. Есть ли у них стратегический план?

3. Есть ли у них необходимые структуры управления и организационные возможности?

4. Готовы ли они инвестировать средства, и есть ли у них подготовленные кадры для реализации своих программ?

Дальше мы рассмотрим эти моменты подробнее, разбив на основные вопросы – легитимность, стратегия, организация, ресурсы.

Легитимность и доверие. Чтобы стать успешными, реформы должны иметь поддержку как в странах-донорах, так в и странах, которым оказывают помощь. Во всех рассмотренных нами случаях помощь приходила под эгидой ООН. Однако проблема легитимности более сложна, чем это может показаться на первый взгляд.

Стратегия. Был ли у стран, оказывающих помощь в реформе сферы безопасности, определенный план, был ли он удачным? Опыт рассмотренных нами стран оказался неоднозначным.

Например, на Гаити, основанием для международного вмешательства было восстановление законного правительства. Центральным моментом в реформе сферы безопасности было восстановление контроля над армией. Сама по себе это не плохая идея, однако, она не была поддержана программой реинтеграции бывших военных в новые полицейские силы, или в гражданскую жизнь. Как следствие, военные продолжали дестабилизировать ситуацию в западной части острова.

В Боснии и Герцеговине международные доноры применили гораздо более широкий подход в реформе сферы безопасности. Первоначальный мандат был получен от ООН и благодаря Дейтонским соглашениям. Было предусмотрено разделение воюющих сторон, и их разоружение под контролем НАТО, ввод международных полицейских сил. Однако этот процесс проводился без широкого стратегического плана. Это свидетельствует еще и о недостатке внимания к «мягкому» измерению сферы безопасности – качеству управления, парламентскому контролю и юридическому надзору. И такое отношение мы видим повсеместно.

Проблемой, общей для всех постконфликтных стран является недостаток координации действий. Отчасти это следствие отсутствия широкой стратегии. Какая бы страна или организация ни оказывала помощь, какой бы ни была ситуация, никому не удавалось сделать процесс принятия решений прозрачным. А когда он непрозрачен, трудно говорить об ответственности.

Результатом этого часто становится полная неразбериха. Даже в Боснии и Герцеговине, где была наиболее сильная организация и лучшее управление изо всех рассмотренных нами случаев, решения принимались все равно не из одного центра, процесс был фрагментирован – а это уже препятствие на пути успешной работы.

Ресурсы. Сколько ресурсов необходимо для успешного реформирования сферы безопасности? У нас нет точного ответа. Однако сравнение финансовых вливаний по разным странам показывает огромные различия. 

В таблице сравниваются три важнейшие сферы: присутствие международных вооруженных сил, которые крайне необходимы в случае острого конфликта и насилия; присутствие полицейских сил, необходимых для наведения порядка на улицах; и уровня инвестиций, необходимых для восстановления экономики и сферы безопасности.

Что видно из этого сравнения, что постконфликтные страны Европы получили гораздо больше помощи, чем остальные. Военных и полицейских они получили в четыре-восемь раз больше (в пересчете на душу населения).

Это и понятно: ЕС и НАТО понимали, что если им не удастся погасить конфликт, он может ущемить их интересы. Они не только могли, и действительно хотели решить проблему. Вообще во всех шести рассмотренных нами случаях принимали участие внешние силы, однако в случае Боснии и Косово участие внешних сил – ЕС и НАТО было особенно активным.

Нужно отметить и то, что хотя ресурсы играют важную роль, она не является решающей. Например, Соединенные Штаты потратили на восстановление Ирака больше денег, чем во всех 17 операциях с участием ООН, вместе взятых, но это не принесло сколь-нибудь заметного успеха в восстановлении сил безопасности.

Оценка программ восстановления сферы безопасности.

Чтобы оценить эффективность программ по восстановлению сферы безопасности, в литературе используется семь критериев: уровень насилия, ВВП, этнические отношения в сфере безопасности, демократизация и участие местных властей, степень восстановления экономических связей постконфликтной зоны, успешность реформ.

Конечно, есть и другие факторы, например, нехватка профессионализма сотрудников сферы безопасности, милитаризация, коррупция, беззаконие. Все они влияют на результат внешнего вмешательства, но оценить их влияние весьма непросто.

Уровень насилия. Примерно в половине случаев утихнувший было конфликт вспыхивает снова. В двух из шести рассмотренных нами стран – Гаити и Афганистан, насилие остается серьезной проблемой. Угроза насилия в меньшей степени актуальна для Косово, однако возможность его возвращения по-прежнему сдерживает инвесторов. В остальных трех странах ситуация спокойная, но и она зависит от присутствия международных сил, поддерживающих закон и порядок.

Рост ВВП. В плане экономического роста ситуация тоже разная. В Боснии, Косово и на Тиморе с приходом международных сил экономические перспективы изменились к лучшему. В трех других странах, Афганистане, Гаити и Сьерра-Леоне – рост остается незначительным, либо его вообще нет. Впрочем, их показатели ВВП весьма ненадежны. Хотя связь между экономическим ростом и безопасностью очевидна, ее трудно измерить. В определенной степени показатели ВВП зависят от присутствия международных сил безопасности, и после их выведения могут снизиться. Только тогда можно будет сделать определенные выводы.

Избавление от этнических перекосов. В трех из наших случаев – Тимор, Гаити и Сьерра-Леоне, этнические и клановые связи не играли важной роли, хотя на местном уровне они существуют. В то же время, все три страны вынуждены были решать проблему, состоящую в том, что существуют значительные группы в секторе безопасности, которые хотя и не были объединены этнически, связаны неформальными связями.

В остальных трех случаях этнический вопрос являлся крайне серьезной проблемой. Так, этнические меньшинства не желали селиться в местах, отведенных для них миротворческими силами. В Афганистане сильно предубеждение, что в армии служат одни таджики, а этническое большинство – пуштунов, туда не берут. Да и в Боснии, несмотря на прогресс, сфера безопасности остается этнически окрашенной.

Участие местных властей. Фундаментально важным для оценки успеха в реформировании сферы безопасности является участие в этом процессе местного бизнеса. Во всех рассмотренных нами случаях, возникли большие проблемы с передачей контроля над сферой безопасности местным органам власти. Наиболее удачным примером является Сьерра-Леоне, где эта цель была достигнута в 2002 году (т.е. спустя 9 лет после начала вооруженного конфликта – А.М.), то есть спустя три года после вступления в эту страну международных сил.

Перед этим власти уже получили контроль над органами безопасности, однако оставались иностранные советники, которые и были главными двигателями прогресса и восстановления. В Боснии и Герцеговине безопасность поддерживала милиция, созданная в годы гражданской войны. То есть там все было наоборот, и сами местные власти передавали контроль за безопасностью федеральному центру.

Хотя проведение национальных выборов остается ключевым фактором, подтверждающим то, что в стране есть законная местная власть, которой можно передать контроль над сферой безопасности, возможность возвращения конфликта тоже нельзя сбрасывать со счетов. Проведение местных выборов без учета реальной готовности местных властей взять на себя ответственность за сферу безопасности может вызвать у внешних сил – стран-доноров, искушение просто сбросить с себя ответственность, а это грозит рецидивом внутреннего конфликта.

Региональная интеграция. Способность постконфликтных государств к интеграции (или к реинтеграции) важна с нескольких точек зрения.

Во многих случаях, внутренний конфликт развился как следствие регионального конфликта, например, это случай Сьерра-Леоне.

На Гаити, региональные проблемы в стране породили волну миграции и канал для торговли наркотиками.

В Боснии и Косово, стремление к членству в НАТО и ЕС, вероятно, было единственным и наиболее важным фактором, подталкивающим реформирование в сфере безопасности. При этом реальное вступление в эти организации остается проблематичным.

Устойчивое развитие и попытки реконструкции. Некоторые исследователи считают, что практически невозможно завершить реформы после того, как международное участие подходит к завершению, и их финансирование извне прекращается.

Например, в Афганистане, расходы вооруженных сил в фискальном 2004/2005 году достигали 25% национального бюджета и 57% от дохода страны за тот же период.

С другой стороны, внешнее финансирования было весьма важно в большинстве изученных нами случаев.

Например, страдающая от внутренних конфликтов Уганда, часто называлась одной из «историй успеха» Африки, продолжает полагаться на иностранную помощь, которая покрывает половину ее расходов. Это примерно соответствует уровню Гаити.

Выводы

Радужные ожидания необходимо умерить сильной дозой реализма. Предположить, что в постконфликтной стране на протяжении около 15 лет можно создать ранее отсутствовавшие структуры безопасности, практически нереально.

Даже элементарные системы контроля, как в древнем Риме, не могут быть построены за день. Однако когда за их создание берется множество правительств, стремящихся показать результаты своих усилий перед национальной избирательной кампанией, это иное дело. Мы хотели показать не то, что всякое внешнее вмешательство обречено на провал, а то, какие наиболее эффективные подходы существуют сегодня.

Даже не очень успешные усилия по восстановлению оказали благотворное влияние на общий уровень безопасности. Главный результат нашего исследования состоит в том, что планы укрепления сектора безопасности по большей части оказались ограничены и не сбалансированы.