Реформа прокуратуры буксует: почему не произошло желаемое обновление?

Реформа прокуратуры стала компромиссом между политиками и прокурорами. Компромиссом, где не было места радикальным изменениям, которых требует украинское общество.

Согласно промежуточным результатам второго этапа конкурса, в подавляющем большинстве случаев (78%) претендентами на должности руководителей местных прокуратур стали действующие работники прокуратуры. Хотя сначала большинство заявителей на участие в этом конкурсе составляли именно внешние кандидаты — юристы не из системы прокуратуры. Не исключено, что на административные должности, наконец, назначат единицы людей извне системы. 

Для руководства прокуратуры эти цифры стали показателем того, что действующие прокуроры оказались умнее других конкурсантов — тех, кто пришел извне. А многие представители общественности усомнились в прозрачности и объективности такого конкурсного отбора.

Краткая история реформы 

Сразу хочу подчеркнуть, что отвергаю версию о подтасовке результатов конкурса и использовании коррупционных схем. Ведь техническую сторону этого процесса обеспечивали представители ЕС и других международных организаций, а прозрачность отбора гарантировало участие мониторов от украинских неправительственных организаций. 

Истинную причину, на мой взгляд, нужно искать в предыстории этого процесса. Ведь закон Украины "О прокуратуре" от 14 октября 2014 г. предусматривал, что в течение полугода Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров должна заново выбрать всех прокуроров (пункт 10 Переходных положений). Но за указанное время она так и не начала работать, соответственно — не произошел процесс перезагрузки прокуратуры. Фактически, эта норма закона оказалась мертвой. 

Ситуация складывалась так, что после парламентских выборов минувшей осенью политики долгое время не могли договориться, что с этим делать: вступить в силу закон не мог, поскольку надо было сформировать местные и региональные прокуратуры, которых до сих пор нет. Поэтому вышли из ситуации, приняв 21 апреля 2015 г. отдельный закон, которым отложили вступление в силу закона "О прокуратуре" до 15 июля 2015 г. И с того момента начался поиск компромиссного способа набора кадров в прокуратуру. 

В результате была предложена следующая модель: провести тестирование не всех прокуроров, а только местных, а к отбору руководства 170 местных прокуратур (руководителя местной прокуратуры, его первого заместителя и двух заместителей) допустить внешних кандидатов со стажем работы в области права более пяти лет. 

Эти претенденты, в отличие от рядовых прокуроров, проходивших только два этапа тестирования, должны были выдержать четыре этапа конкурсного отбора. Первый — тесты на знание законодательства. Второй этап — проверка на общие навыки. Третий — психологическое тестирование. Четвертый этап — собеседование с членами комиссии, состоящей из четырех представителей от генерального прокурора и трех членов, избранных парламентом, в пяти городах — Киеве, Львове, Одессе, Днепропетровске и Харькове. 

Именно такой формат проведения конкурса на должности руководителей местных прокуроров стал результатом достигнутого компромисса между политиками, а также компромисса политиков с системой прокуратуры. 

Основные особенности конкурса

Прежде всего, время объявления о проведении такого конкурса и сборе документов оказалось неудачным. Это был летний период (конец июля — август). Не исключено, что качество информационной кампании не дотягивало. Таким образом, больше шансов пройти конкурс появилось у действующих прокуроров.

К тому же не все специалисты-юристы — адвокаты, юрисконсульты, помощники судей, другие специалисты в области права — хотели проходить конкурс в самое нижнее звено прокуратуры. Ведь они прекрасно понимают, что над ними, в высших прокурорских кабинетах, останутся на своих должностях старые кадры, и снизу им будет очень трудно изменить эту систему. Таким образом, условия проведения конкурса прокуроров изначально не способствовали полному обновлению прокурорских кадров. Этого можно было бы избежать, если бы в законе указали, что такие конкурсы будут проводиться на должности во всей системе прокуратуры.

То же касается и нормы, предусматривающей более пяти лет стажа в области права для кандидатов в местные прокуратуры. Немалому количеству специалистов, проработавших столько времени в определенной сфере — адвокатуре или суде, на государственной службе и т.п., — трудно изменить свою жизнь и перейти на работу в прокуратуру. Ведь за это время приобретены некоторый опыт, контакты, возникли перспективы профессионального роста, а тут предлагают фактически заново начать свою профессиональную деятельность. 

Поэтому, возможно, нужно было ослабить требования к стажу кандидатов в сфере юриспруденции, чтобы привлечь к конкурсу на должность местных прокуроров больше молодых незаангажированных людей.

В целом, из 7800 должностей в городских, горрайонных, районных прокуратурах предлагается оставить 6200, то есть речь идет о сокращении 20% прокуроров на местном уровне. Это положительно для системы, однако такое сокращение не оставляет возможности для пополнения органов прокуратуры новыми кадрами извне.

На результаты конкурса руководителей местных прокуратур, вероятнее всего, повлияло решение правительства от 30 сентября об определении суммы окладов в 2–3 тыс. грн для прокуроров будущих местных прокуратур.

Кабинет министров Украины этим своим решением фактически нивелировал положение статьи 81 Закона "О прокуратуре", определяющей сумму вознаграждения прокуроров в 10–12 минимальных зарплат. Правительство же во время прохождения кандидатами второго этапа конкурса установило, что руководители местных прокуратур и прокуроры будут получать в четыре (!) раза меньше. Это, к сожалению, не улучшило настроения участникам конкурса. 

Психологическое тестирование, состоявшееся в конце октября, на мой взгляд, должно было стать важнейшим этапом отбора — в том случае, если его методика позволяла проверить кандидатов на добропорядочность. Поэтому это тестирование надо было поставить первым, а не последним этапом для всех кандидатов, до тех пор проверенных лишь на юридическую и общую эрудированность. 

Рекомендации на будущее

Сейчас же конкурсный отбор приближается к завершению — проходят собеседования с конкурсными комиссиями. Общественные организации и журналисты уже активно включились в процесс сбора информации о финансовом положении кандидатов на эти должности, фактах принятия ими незаконных решений или превышения служебных полномочий, чтобы предоставить ее комиссии, которая будет проводить собеседование.  

И это, я считаю, стало наибольшим достижением конкурса. Общественность контролирует порядок его проведения, предоставляет комиссиям информацию, сами кандидаты соревнуются между собой за право занять должность руководителя и доказывают свои преимущества, а не договариваются об этих должностях на высшем уровне. Наконец, этот конкурс дает надежду, что зацементированная десятилетиями  "командность" в работе прокуратуры, когда каждый районный прокурор подбирал для себя коллектив лояльных прокуроров, а каждый областной прокурор формировал свою команду, будет разрушена.

Следующей важной задачей для общественности должно стать проведение тестирования высших звеньев прокуратуры, по меньшей мере, на региональном уровне. Ведь в течение последующих двух лет в прокуратуре должно произойти сокращение около 5 тыс. должностей — с 15 до 10 тыс. (статья 14 закона "О прокуратуре"). То есть если в местных прокуратурах останутся работать 6200 прокуроров, то на высших уровнях — в 25 региональных прокуратурах и в Генпрокуратуре — лишь 3800. 

Проведение тестирования поможет оставить людей, которые достойны этих должностей. Если же сокращение будет проходить по старому механизму, когда всех выводят за штат, а затем (непонятно по какому принципу) приказом назначают на должность, мы получим такой же результат. Впрочем, чтобы ввести конкурсный отбор во всех звеньях прокуратуры, необходимо выполнить огромную работу, наподобие нынешнего отбора местных прокуроров. На это нужно время. 

Следует также добиться установления ограничений, чтобы в конкурсных комиссиях по отбору кандидатов на прокурорские должности не могли участвовать политики. Ведь это противоречит принципу аполитичности деятельности прокуратуры. Поэтому вместо народных депутатов лучше привлекать к работе этих комиссий ученых, экспертов и представителей общественных организаций.

Все это — рекомендации на будущее. Ведь на этом этапе, к сожалению, мы не сможем уже ничего кардинально изменить. 

Впрочем, с 15 апреля 2016 г. открывается дополнительная возможность для очищения прокуратуры. Речь идет о создании Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров. Таким образом, вводится открытая и прозрачная система привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности и их увольнения. Но, в отличие от судейского механизма, где решение выносит большинство судей, в этой комиссии большинство будет состоять не из прокуроров.

В нее будет входить один адвокат, двое ученых, три представителя Омбудсмена и пять прокуроров, избранных на конференции работников прокуратур. Эта комиссия будет принимать жалобы граждан, недовольных деятельностью прокуроров. Таким образом, общественность получит дополнительные возможности для контроля деятельности прокуроров, до сих пор в нашей системе отсутствовавшие.