З досліджень МВФ: Як Україні боротися з корупцією?

Рівень корупції в Україні надзвичайно високий. Це може серйозно підірвати перспективи економічного зростання, оскільки створює, серед іншого, перешкоди для приватних інвестицій, зазначається в одному зі спеціальних досліджень Міжнародного валютного фонду по Україні. Зниження рівня корупції є вкрай важливим для прискорення процесу економічного зближення з іншими європейськими країнами.

Порівняння з іншими країнами регіону допомагає визначити найкращі методики для боротьби з корупцією.

МІСЦЕ СЕРЕД ІНШИХ КРАЇН

У дослідженні наводиться ряд графіків, які ілюструють ступінь корупції в країнах, сприйняття її населенням, контроль над нею.

Рис. 1 демонструє ступінь корупції в Україні у порівнянні з іншими країнами на основі різних джерел даних. Зокрема, корупція в Україні порівнюється з середнім рівнем корупції в країнах з "низьким і середнім рівнем доходів", країнами "Центральної, Східної і Південно-Східної Європи" (ЦСПСЄ), а також країнами, що входять до складу Європейського Союзу. Оскільки добре відомо, що корупцію важко вимірювати і кожна система виміру має свої недоліки, у своєму дослідженні ми спираємося на дані з кількох різних джерел:

Графік 1 показує індекс сприйняття корупції відповідно до Міжнародної оцінки ризику країн (ICRG) станом на червень 2016 року. Значення показника коливається від 1 до 6 (нижче значення вказує на вищу корупцію) і відображає ступінь корупції в політичній системі, зокрема, вказуючи на "надмірне покровительство, непотизм, практику притримування посад, послуги в обмін на послуги, таємне фінансування політичних партій і підозріло тісні зв’язки між політикою і бізнесом."

Графік 2 демонструє індекс сприйняття корупції у 2015 році згідно з даними “Transparency International”. Значення показника варіюється від 0 до 100, нижче значення вказує на більш високу корупцію. Графік побудований шляхом отримання середнього значення даних з 12 різних джерел, які відбивають сприйняття рівня корупції в державному секторі бізнесменами та експертами-країнознавцями.

У графіку 3 використовується індикатор контролю за корупцією 2015 року з серії показників якості врядування Світового банку. Цей показник варіюється від -2,5 до +2,5 (нижче значення вказує на вищу корупцію) і побудований шляхом об’єднання ключових даних з декількох джерел. Він відбиває "сприйняття тієї міри, до якої державна влада використовується з метою отримання особистої вигоди, в тому числі дрібних і значних проявів корупції, а також поглинання держави елітами і приватними інтересами".

Графік 4 побудований на основі даних опитування підприємств Світовим банком. Ці дані збираються кожні 3-4 роки шляхом опитування власників бізнесу і топ-менеджерів приватних компаній. Ми використовуємо дані 2013 року, коли було проведено останнє таке опитування в Україні. Графік 4 показує сферу охоплення хабарництва, тобто відсоток компаній, що отримали щонайменше одну вимогу хабара. Схожа картина спостерігається і в разі вивчення інтенсивності хабарництва, тобто, відсотка операцій у державних секторі, за які вимагався подарунок або неформальна оплата.

Всі показники підтверджують, що корупція є набагато більше укоріненою в Україні, ніж в інших країнах з низьким і середнім рівнем доходу. Розрив ще більш гнітючий при порівнянні України з країнами ЦСПСЄ і, особливо, з країнами ЄС. Всі джерела даних вказують на досить послідовну картину, що підтверджує серйозність проблеми корупції в Україні.

Вочевидь, корупція широко поширена в більшій частині країни, особливо складна ситуація в місті Києві. Натомість, як виявляється, компанії, розташовані на Заході, мають справу з нижчим рівнем корупції, незважаючи на те, що 65,8 відсотка з них досі вважають корупцію однією з основних перешкод для ведення бізнесу.

На основі даних Агентства Міжнародної оцінки ризику країн (ICRG) можна зробити висновок, що  за останні 10 років корупція зменшилася в країнах, які тепер належать до Європейського союзу (ЄС-28), а також в країнах ЦСПСЄ. А в Україні, навпаки, не відбулося жодного поліпшення.

Як зазначається в дослідженні, високий рівень корупції в Україні є суттєвою перешкоду для розвитку бізнесу. Рис. 4 надає класифікацію основних перешкод для розвитку бізнесу в Україні відповідно до Звіту про глобальну конкурентоспроможність.

ЩО ЗРОБИЛИ В ПОЛЬЩІ, РУМУНІЇ Й ЛИТВІ?

У дослідження наведено приклади боротьби з корупцією в країнах – сусідах України по регіону.

Почавши свій перехід до ринкової економіки з аналогічним ВВП на душу населення в 1992 році, Польща, Румунія і Латвія давно обігнали Україну. Ці три країни займають далеко не перші позиції за показниками боротьби з корупцією серед країн ЄС, але є непоганим прикладом, оскільки вони мали аналогічний показник ВВП на душу населення на початку переходу до ринкової економіки. Румунія і Польща є двома великими країнами Східної Європи з населенням у 20 і 38 мільйони відповідно, у порівнянні з 44 млн населення України. Населення Латвії набагато менше (2 млн), але Латвія була частиною Радянського Союзу так само, як і Україна. У 1992 році показники ВВП на душу населення у цих чотирьох країнах були майже однакові. Станом на 2015 рік інші три країни в середньому мають ВВП на душу населення в три рази вище, ніж в Україні. ВВП Польщі на душу населення становить 70 відсотків від середнього показника по ЄС, в той час як в Україні він ближче до 20 відсотків.

Як видається, існує тісний зв’язок між здатністю контролювати корупцію і економічним зростанням в усіх чотирьох країнах. У випадку Польщі показник контролю за корупцією був відносно високим протягом всього періоду, і економічне зростання було вище. На іншому полюсі Україна, де поєднується низький рівень контролю за корупцією та економічного зростання протягом цього періоду. У Румунії і Латвії здатність контролювати корупцію зміцнилася протягом періоду, а економічне зростання збільшувалося, подібно до Польщі.

Найкращу методику можна отримати на основі досвіду Польщі, Румунії і Латвії, зокрема, у питаннях антикорупційних органів, прозорості активів посадових осіб, правозастосовних дій, а також ролі громадянського суспільства. Антикорупційна політика та ситуація в цих трьох країнах мають цікаві особливості, які можуть пояснити досягнутий прогрес. Він пов’язаний з сильними антикорупційними органами, що виграли від рішучих дій керівництва і відчутної державної підтримки. Ці особливості також включать діяльність правоохоронних органів і функціонування судової системи, що користується довірою громадськості. Нарешті, громадянське суспільство і засоби масової інформації також відіграють важливу роль в цих країнах.

У кожній з трьох країн були створені спеціалізовані антикорупційні правоохоронні органи: у Румунії – Національний Антикорупційний Директорат (НАД) в 2002 році, у Латвії – Бюро запобігання та боротьби з корупцією (БЗБК) в 2002 році, а у Польщі – Центральне антикорупційне бюро (ЦАБ) в 2006 році. Всі три установи отримали широкі повноваження автономності, а НАД у Румунії в цілому сприймається як самостійна інституція. Всі три організації мають чималі повноваження щодо проведення слідства (наприклад, застосування спеціальних методів розслідування, включаючи прослуховування телефонних розмов), а їхня діяльність зосереджена на розслідуваннях у справах посадових осіб високого рівня.

Варто відзначити, що поза інституційними рамками критично важливими факторами є особистості на керівних посадах в цих установах і державна підтримка. Вкрай важливим було, щоб керівники цих установ сприймалися як такі, для яких верховенство закону є першочерговим, а злочинці переслідуються без огляду на особистості і політичну приналежність.

У всіх трьох країнах були введені вимоги для державних службовців декларувати своє майно і доходи. Такі вимоги були введені в 1994 році в Латвії, а в 1996 році в Румунії, і з часом вони були ще більше посилені. У Польщі вимога щодо повного декларування статків була введена в 2003 році і наштовхнулася на серйозний опір з боку деяких чиновників, в результаті чого один з них звернутися до Європейського суду з прав людини. У той час як суд дійшов висновку, що вимога подавати повну декларацію і її публікація онлайн дійсно є втручанням в право на приватне життя, суд постановив, що"саме цей повний характер, який дозволяє зробити реалістичні припущення про те, що оскаржені положення досягнуть поставленої мети надати громадськості досить вичерпне уявлення про фінансову ситуацію радників, вказує на те, що додаткове зобов’язання надавати інформацію про статки, в тому числі про статки членів родини, може вважатися прийнятним, оскільки це зобов’язання призначене створити перешкоди для спроб приховати активи шляхом простого їх придбання на ім’я дружини радника".

Суд також схвалив публікацію і онлайн доступ до декларацій, стверджуючи, що "громадськість має законний інтерес до забезпечення прозорості місцевої політики, і онлайн доступ до декларацій робить отримання такої інформації ефективним і легким. Без такого доступу зобов’язання б не мало жодного практичного значення чи справжнього впливу на ступінь інформування громадськості про політичні процеси".

Суспільна підтримка зросла після отриманням фактичних результатів розслідувань, кримінального переслідування й, найголовніше, звинувачення і конфіскації активів. Судові рішення були ключовим фактором відносного успіху антикорупційних агентств, особливо в Румунії і Латвії. Доведення справ до винесення судового рішення, однак, було нестабільним і нерівномірним. Останнім часом виділяється Румунія. Тільки в 2015 році НАД звинуватила одного дійсного прем’єр-міністра, п’ятьох міністрів, 21 члена парламенту і арештувала майна на майже півтора мільярда доларів. Частка справ НАД, доведених до остаточного звинувачувального вироку у суді, досягла 90 відсотків, і близько 200 млн доларів США були конфісковані румунською державою в 2015 році. Хороших результатів досягла також Латвія, де були відкриті провадження, наприклад, проти прокурорів, суддів, високопосадовців митної і податкової служби, керівників державних підприємств та мерів великих міст. У Латвії частка підтвердження обвинувачень БЗБК через остаточні судові рішення досягла більш, ніж 80 відсотків.

Для успішного завершення розслідування з винесенням звинувачувальних вироків потрібні чесні прокурори і судді, які розглядають справи про корупцію. У зв’язку з цим, можна відзначити, що ці три країни займають набагато вище місце, ніж Україна у рейтингу верховенства права Світового банку (рис. 8).

Незважаючи на те, що рейтинг Румунії нижчий, ніж Латвії і Польщі, у Румунії корупційні справи високого рівня мають спеціальну процедуру розгляду. Верховний касаційний суд (ICCJ) є виключною інстанцією для судового розгляду справ проти високопосадовців, в тому числі сенаторів, депутатів і румунських членів Європейського парламенту, членів уряду, а також старших суддів і прокурорів, стосовно дій, вчинених при виконанні ними службових обов’язків, у тому числі корупційних дій. Рішення першої інстанції виноситься палатою з трьох суддів ICCJ. У разі оскарження вироку відповідачем або прокурором, рішення останньої інстанції виноситься палатою з п’яти суддів.

У всіх трьох країнах громадянське суспільство брало участь у становленні антикорупційних установ. Стосовно Латвії та Румунії – вони скористалися умовами ЄС, в той час як у випадку Польщі процес був більш внутрішнім. Суспільна підтримка антикорупційних інституцій є важливим елементом, особливо, коли йдеться про розслідування справ і звинувачення чиновників високого рівня. Інформація, опублікована в результаті журналістських розслідувань , також підтримує роботу антикорупційних установ в різному ступені в кожній з трьох країн.

ЧОГО ЩЕ НЕ ЗРОБИЛИ В УКРАЇНІ?

Протягом останніх двох років було досягнуто значного прогресу, зокрема, зі створенням антикорупційного бюро та впровадженням комплексного механізму декларування активів.

Незалежне Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) почало свою роботу наприкінці 2015 року. Один рік потому більше 40 справ було передано до суду, за двома судовими рішеннями вимагається повернення 45 млн доларів США незаконно розтрачених коштів, також НАБУ було вилучено фінансових активів на суму понад 200 млн доларів США. Після подолання численних перешкод, уряд також впровадив комплексну систему декларування активів для високопосадовців до кінця жовтня 2016 року, вимагаючи декларацію активів, що знаходяться в законній і фактичній власності, у тому числі у власності родичів чиновників та за межами України. Значні суми, задекларовані деякими високопосадовцями, викликали неабиякий подив у суспільстві. Наприклад, за оцінками громадянського суспільства народні депутати колективно задекларували суму у майже півтора мільярда доларів США готівкою. Запровадження інституту бізнес-омбудсмена є ще одним важливим інструментом для підтримки зусиль по боротьбі з корупцією, оскільки він може виступати як перша точка контакту для компаній, які шукають правового захисту проти несправедливого відношення.

Однак реформи поки ще не принесли конкретних результатів, а суспільне невдоволення зростає. За понад три роки після протестів Євромайдана, які були в значній мірі викликані обуренням широко розповсюдженою корупцією, жоден високопосадовець не був засуджений. Сума активів, отриманих державним бюджетом в результаті засудження за корупційні дії, є дуже низькою. Ця сума склала менш, ніж 5000 доларів США у 2015 році і менш, ніж 3000 доларів США за перші шість місяців 2016 року. За даними опитування, проведеного в грудні 2016 року, 89 відсотків населення країни вважає, що зусилля влади по боротьбі з корупцією зазнали поразки.

Регіональний досвід свідчить про те, що для засудження високопосадовців буде потрібен час і що незалежність НАБУ повинна бути посилена. У Румунії, незважаючи на те, що НАД була створена в 2002 році, тільки з 2011 року високопосадовців почали успішно притягувати до відповідальності у суді. У той час, як кількість і високий рівень розслідувань, проведених НАБУ протягом першого року його існування, є досить вражаючими і потенційно може призвести до перших засуджень в найближчі місяці, нинішня відсутність конкретних результатів може дати виправдання зусиллям нереформаторських сил послабити НАБУ. В останні місяці НАБУ вже наражався на тиск з боку інших правоохоронних органів, у тому числі з метою запобігання проведення певних розслідувань і перегляду виняткової юрисдикції щодо антикорупційних справ високого рівня. Цьому, безумовно, слід опиратися, і, навпаки, слідчі повноваження НАБУ повинні бути посилені, в тому числі шляхом надання йому права на незалежне прослуховування.

Продовження зусиль по проведенню декларування активів має вирішальне значення для активізації громадської підтримки. Публікація інформації про активи високопосадовців стала першим значним конкретним наслідком недавніх заходів по боротьбі з корупцією, проведених українською владою. Вона стала вказівником на розрив з минулим, одночасно підтвердивши чутки та підозри про накопичення великих статків деякими високопоставленими офіційними особами, в тому числі тими з них, хто завжди працював в державному секторі і отримував дуже низьку заробітну плату. Ця інформація створює можливість для отримання швидких результатів в боротьбі з корупцією, в тому числі шляхом засудження чиновників високого рівня, які не подали декларацію про активи, а також тих, щодо яких легко довести надання неправдивої інформації у декларації.

Введення в дію антикорупційного суду може стати механізмом самопосилення. У той час як перші справи НАБУ були передані до суду в травні 2016 року, по жодній справі ще не було прийнято рішення в контексті дуже низької суспільної довіри до незалежності судів. Румунський досвід свідчить про доцільність встановлення спеціального судового процесу, який би користувався довірою, для розгляду справ про корупцію серед високопосадовців. Відповідно, для забезпечення того, що звинувачення у вчиненні корупційних дій високопосадовцями матимуть адекватний розгляд у суді, важливо, щоб антикорупційний суд, передбачений в законодавстві з судової реформи, прийнятому в липні 2016 року, був введений в дію у такий спосіб, який би забезпечував суспільну довіру і незалежність.

Олігархія і її вплив на законотворчість та на більшість ЗМІ є специфічною проблемою в Україні. Рівень концентрації ресурсів в руках невеликої групи людей – це одна з найбільших відмінностей між Україною, з одного боку, та Латвією, Польщею та Румунією, з іншого, як показано на рис. 9 (з використанням даних про накоплене багатство найбагатшими особами як аналога олігархії).

"Захоплення держави" блоками впливових політичних і економічних еліт, пірамідальних за своєю структурою і глибоко вкорінених в державні установи і економіку, вважається специфічною рисою корупції в Україні. Ці піраміди, як правило, складаються з впливових еліт, що знаходяться на вершині піраміди, керівників установ в середній частині і співробітників установ в її основі. Вважається, що вони впливають на законотворчість і контролюють призначення на посади в державному секторі з метою забезпечення застосування правил у такий спосіб, який закріплює олігополістичний контроль над економікою.

Вони також намагаються обмежити доступ громадськості до інформації, в тому числі шляхом контролю за засобами масової інформації. Ці елітні впливові структури розглядаються як експлуататорські, що мають самозбагачення за головну мету. Звісно, такі структури явно не зацікавлені ні в появі незалежних та ефективних антикорупційних інститутів, ні в обмеженні корупційних дій. Вони, як правило, використовують засоби масової інформації, якими володіють, для просування власних інтересів і дискредитації антикорупційних інститутів.

Іноземні правоохоронні органи могли б зробити свій внесок в підтримку зусиль України у боротьбі з корупцією. На основі регіонального досвіду можна стверджувати, що навіть в кращому випадку потрібен певний час для досягнення критичного числа засуджень високопосадовців і повернення активів, які б задовольнили громадськість і створили потужний сигнал про те, що корупційні дії є недопустимими і матимуть серйозні наслідки для тих, хто їх вчиняє.

При відсутності заходів примусового характеру в короткостроковій перспективі, елітні структури, що отримують вигоду через корупційні дії, можуть знайти нові сили, щоб зірвати раніше впроваджені заходи по боротьбі з корупцією, а широка громадськість може втратити інтерес і довіру до загального процесу реформ. Останнє може привести до суспільного невдоволення і появи політичних сил, які виступають проти реформ.

Дії примусового характеру щодо українських чиновників з боку іноземних правоохоронних органів могли б допомогти уникнути такого результату в процесі зміцнення внутрішніх антикорупційних інститутів. 10 років тому звинувачення колишнього українського прем’єр-міністра в Сполучених Штатах за злочини, які, серед іншого, включають відмивання грошей і здирництво, створило цікавий прецедент. Зокрема, в більшості країн, при доведенні факту, що майно отримане в результаті вчинення злочину, необхідно, щоб особа була засуджена за злочин. Це може полегшити переслідування українських чиновників у зарубіжних країнах за відмивання доходів від корупційних дій, незалежно від рівня співпраці українських судових органів. Що стосується структури декларації активів, в той час як відсутність або помилкова декларація є злочином в Україні, відмивання доходів від цього злочину вважається злочином в деяких зарубіжних країнах. У більш широкому сенсі, ефективна реалізація механізмів боротьби з відмиванням грошей у фінансових центрах, що приймають активи корумпованих українських чиновників, відповідно, може внести свій вклад в підтримку українських зусиль щодо боротьби з корупцією.

За матеріалами публікації в International monetary fand. Преклад  Укрінформ