Структура органов системы внутренних дел в Украине схематически напоминает пятиконечную звезду: Национальная полиция, Национальная гвардия и три государственных службы — пограничная, миграционная и по чрезвычайным ситуациям — расположены по ее углам, а МВД — в центре. За простой схемой — около 300 тысяч сотрудников и 100 млрд гривен годового финансирования.
Более 7 лет этой системой управлял Арсен Аваков. Формально министр лишь координирует работу пяти ведомств, но на практике через систему назначений, увольнений и распределения денег глава МВД контролирует их. Журналист издания «Ґраты» Максим Каменев изучил и рассказывает, как была выстроена «система Авакова».
Система
При Арсене Авакове система органов внутренних дел «приросла» службой по чрезвычайным ситуациям. До Революции достоинства она подчинялась министерству обороны. Кабинет министров переподчинил пожарных и спасателей главе МВД 25 апреля 2014 года — через два месяца, после вступления Авакова в должность.
Внутренние войска, на базе которых в 2014 году создали Нацгвардию, подчинялись и главам МВД и ранее. В 2012 году, при предшественнике Авакова — Виталии Захарченко Министр внутренних дел в 2011-2014 годах президент подчинил МВД пограничников. Миграционная служба также подчинялась министру внутренних дел до прихода на эту должность Авакова.
До 2015 года МВД сохраняло в своей структуре милицейские подразделения из-за чего его неформально называли «министерство милиции». Их ликвидация и создание отдельного органа — Национальной полиции — главная реформа в министерстве времен Авакова. С тех пор Нацполиция подчиняется министру на тех же условиях, что и пожарники, спасатели, пограничники и сотрудники Миграционной службы.
Разрастание количества подчиненных структур Аваков, как и его предшественник, объяснил стремлением внедрить европейский опыт. Приводя в пример соседнюю Польшу, где министерство координирует работу аналогичных органов.
«Ґрати» попросили Арсена Авакова оценить эффективность правоохранительной системы, действующей под его руководством — он прочитал сообщение, но не ответил на него.
Инструмент
От Виктора Януковича Аваков и его коллеги по правительству получили в наследство и главный механизм управления подчиненными ведомствами — закон «О центральных органах исполнительной власти». Документ, принятый Верховной радой в 2011 году, определил, что правительство направляет работу органов исполнительной власти. Делает оно это через министерства.
Закон (статья 18) предоставил министру целый список механизмов, с помощью которых можно было контролировать работу подчиненных ведомств. Он согласовывает их структуру, в том числе и подразделений на местах, назначения и увольнение руководителей этихподразделений, может проверять работу подчиненных и поднимать вопрос о привлечении к ответственности их руководителей. Подчиненные обязаны отчитываться министру и выполнять его приказы и распоряжения.
После Революции достоинства Верховная рада скорректировала закон, урезав полномочия президента в отношениях с правительством. Но норму о том, что министры направляют работу всевозможных ведомств оставили. В сентябре 2014 года правительство зафиксировало подчинение МВД Миграционной службы, Службы чрезвычайных ситуаций и Администрации пограничной службы. В 2015 году, после реформы, этот список пополнила еще и Национальная полиция. По закону она имеет статус службы — то есть центрального органа исполнительной власти.
Виктор Чумак, который в 2014 году возглавлял комитет Верховной рады по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией вспоминает, что после Революции достоинства ни премьер Арсений Яценюк ни министры его правительства не хотели менять подчинение министерствам остальных органов исполнительной власти.
«Формально все эти службы децентрализовали, но по факту централизация правительства оставалась. Эта же система не только в МВД. Также другие службы подчиняются тому же министерству юстиции или министерству транспорта», — сказал Ґратам Чумак.
Через три года, в 2018-м, подчинение Нацгвардии и четырех служб министру внутренних дел закрепили в законе «О национальной безопасности и обороне» пункт 3 статьи 18.
Подчинение
Министр внутренних дел не назначает руководителей пяти подчиненных структур. За него это делают президент и правительство. Глава государства назначает руководителей Нацгвардии и пограничной службы, правительство — руководителей Нацполиции, ГСЧС и миграционной службы.
За семь лет работы в правительстве у Арсена Авакова не было проблем с назначениями Кабмином руководителей подчиненных органов. Это не удивительно, ведь по закону именно он подает премьеру кандидатов, которых уже утверждает правительство. В отношениях с президентом все было сложнее.
В 2015 году экс-глава МВД отстоял контроль за Нацгвардией в противостоянии с президентом Петром Порошенко. Компромисс сторон зафиксирован в корректировке профильного закона в декабре 2015 года: Нацгвардия подчиняется министру, но ее командующего назначает и увольняет президент. Он же назначает заместителей командующего. Глава государства согласовывает руководителей территориальных отделений, но назначает их министр.
В декабре 2018 года Аваков потерял контроль над Нацгвардией на 30 дней — на время военного положения она перешла в подчинение министру обороны.
Еще запутаннее обстоит дело с пограничной службой. По закону (статья 8) президент назначает начальника пограничников по представлению премьер-министра. Глава государства также назначает заместителей руководителя пограничной службы. В 2012 году в составе ГПС создали Администрацию, которая получила статус центрального органа исполнительной власти и в этом статусе подчиняется главе МВД.
Наиболее показательным примером такого подчинения может быть история так называемого «прорыва Саакашвили». 10 сентября 2017 года экс-президент Грузии Михаил Саакашвили, которого Петр Порошенко лишил украинского гражданства, в компании своих сторонников в прямом смысле прорвался через государственную границу из Польши.
Позже в интервью издания Liga Аваков вспоминал, что лично распорядился, чтобы пограничники не открывали огонь по нарушителям.
«Пограничники мне звонили и спрашивали: «Нам открывать огонь?». Я отвечал: «Вы что, идиоты? Нет, конечно!», — вспоминал Аваков, объясняя, что в противном случае инцидент закончился бы десятками трупов.
Спустя полгода, в феврале 2018-го, пограничники при поддержке еще одних подчиненных министра — полицейских, все же справились с Саакашвили. Они задержали политика и выслали самолетом обратно в Польшу по процедуре реадмиссии.
Петр Порошенко пытался контролировать работу и самого Авакова и его подчиненных через заседания так называемого «силового кабинета» — неформальных совещаний глав силовых ведомств у президента. Например, в октябре 2017 года, Порошенко заставил министра и его подчиненных отчитываться — почему они не помешали тому же Саакашвили и его сторонникам разбить палаточный городок под Верховной радой. В итоге Авакову приходилось публично напоминать — по закону он не подчиняется президенту.
То, что не удалось Порошенко, в определенной степени сделал Владимир Зеленский. В августе 2020 года Верховная рада с подачи президента лишила главу МВД полномочий влиять на разведку пограничников.
Порядок
Хотя формально Нацполиция занимает в системе органов МВД такое же место как остальные службы, на практике ее вес значительно больше. Как минимум, Нацполиция превосходит их по количеству сотрудников. Ее максимальная численность установлена законом в 140 тысяч сотрудников. Для сравнения допустимая численность Нацгвардии — 60 тысяч, Пограничной службы — 53 тысячи человек.
Деполитизация полиции — то есть лишение министра возможности напрямую влиять на работу правоохранителей — одна из ключевых идей реформы органов МВД после Революции достоинства. Аваков задекларировал ее еще в первый год работы в должности. Тогда Кабмин одобрил Стратегию реформирования органов МВД. Согласно документу министерство теряло операционные функции и сосредотачивалось на «формировании государственной политики» и координации работы системы органов внутренних дел.
Задекларированный принцип фактически сведен на нет нюансами законодательства. Так, в профильном законе о «Национальной полиции», который Верховная рада утвердила в августе 2015 года, указано, что министр контролирует ключевые кадровые назначениями. Он назначает и увольняет заместителей руководителя Нацполиции, утверждает структуру ее центрального аппарата, перестановки руководителей территориальных управлений и их структуру.
Министр хоть и не назначает главу Нацполиции лично, но определяет, кто именно это будет. Именно он подает премьеру кандидатуру на должность главного полицейского страны. Глава МВД сам решает, как именно выбрать претендента. Арсен Аваков дважды соглашался, чтобы претендента определил конкурс, но в прошлом году внес кандидатуру Игоря Клименко, не проводя публичный отбор. Правительство выбор Авакова одобрило.
Как это работает на практике хорошо помнит Хатия Деканоидзе — первая руководительница Национальной полиции в 2015-2016 годах. В ноябре 2016 года, уходя с должности, она признала, что для резких изменений у нее не хватило полномочий. На итоговой пресс-конференции Деканоидзе подчеркнула — следующий глава Нацполиции должен избираться на открытом конкурсе, так как ее первому заместителю Вадиму Трояну, который временно руководил ведомством, «не хватает политической независимости».
Главой Нацпола Вадим Троян не стал. Он не участвовал в конкурсе, где победил глава уголовного розыска Сергей Князев. В марте 2015 года МВД перестало быть «министерством милиции». Все милицейские подразделения в составе МВД ликвидировали. Вместо них создали новую структуру — Национальную полицию — отдельный орган исполнительной власти, главу которого назначает и увольняет правительство.
Кадры
Министр — гарант относительной независимости того, что можно назвать «вывеской» реформ — патрульной полиции. По закону он согласовывает структуру Центрального аппарата Нацполиции, а значит утверждает — какое подразделение создать, а какое — ликвидировать, кто кому подчиняется и т.д. В нынешней структуре Нацполиции управления патрульной полиции в регионах подчиняются напрямую Киеву, минуя руководителей на местах.
Рисунки: Анна Щербина
Таким же гарантом министр выступает для бойцов бывшего спецподразделения «Беркут», которое Аваков расформировал сразу после назначения министром. Часть бывших сотрудников спецназа осталась работать в Национальной полиции в составе территориальных подразделений специального назначения. По официальной информации МВД, в 2018 году 30% сотрудников киевского полка спецназа №1 ранее служили в «Беркуте».
Территориальные спецпоразделения сохранились в структуре Нацполиции даже после создания нового спецназа Нацполиции — Корпуса оперативно-розыскных действий (КОРД). Новый спецназ, который создали на базе бывших спецподразделений МВД «Сокол», «Грифон», «Кобра», «Титан» и прочих, Аваков анонсировал как аналог американского спецподразделения SWAT.
С самого начала работы министром Аваков вынужден был сочетать «старые» и «новые» кадры. По такому принципу весной 2014 года комплектовали Национальную гвардию — бойцы Внутренних войск, которые стояли в оцеплении на Майдане, служили в ней вместе с майдановцами.
После начала войны на Востоке страны Нацгвардия пополнилась добровольческими батальонами территориальной обороны, которые противостояли сепаратистам, поддерживаемым Россией. С 2015 года добровольческие подразделения постепенно вывели из зоны проведения антитеррористической операции. С тех пор более двух десятков батальонов выполняют задачи спецподразделений Нацгвардии.
Самую успешную операцию за время работы министром — штурм здания Харьковской облгосадминистрации в ночь с 7 на 8 апреля 2014 года — Аваков провел тоже силами «старой гвардии» — бойцов винницкого спецподразделения МВД «Ягуар». После захвата здания и ареста сторонников «Харьковской народной республики» волна сепаратизма в городе пошла на спад.
Позже в интервью Аваков объяснялся, что не мог уволить 10 000 подготовленных кадров из-за того, что они служили в подразделениях милиции, которые противостояли Майдану.
«Тогда нам было жизненно важно отправить на фронт любых людей, готовых воевать за Украину. Любых!» — говорил позже Аваков в интервью изданию Liga.net.
Экс-министр не делал трагедии из результатов переаттестации личного состава в 2015-2016 годах. Тогда из 70 тысяч тогда еще милиционеров уволили 5257 человек (7,5%), столько же понизили в должности. Позже уволенные милиционеры обжаловали увольнения в судах и в большинстве случаев их восстановили в должности.
О «новых» экс-министр тоже не забывал. Когда в июле 2017 года бывший боец Нацгвардии Виталий Маркив попал в итальянскую тюрьму по обвинению в убийстве, Аваков развернул информационную кампанию в поддержку нацгвардейца. Министр лично ездил на суд к бойцу в Павию, а в ноябре 2020 года привез в Киев, после оправдательного вердикта.
Деньги
У главы МВД есть еще один надежный способ контроля над подшефными ведомствами — деньги. По закону, министерство — распорядитель бюджетных средств системы органов внутренних дел. Министр согласовывает смету доходов и расходов каждого ведомства и подает правительству общий проект годового бюджета. За семь лет в должности министра усилиями в том числе Авакова общий бюджет МВД вырос с 17,9 млрд. гривен в 2014 году до 98,3 млрд. гривен в 2021-м.
Рисунки: Анна Щербина
Право распоряжаться финансами дает министру еще один механизм контроля за системой органов МВД. В качестве стимула работы сотрудников он может использовать доплаты и премии. В апреле 2016 года Аваков издал приказ, по которому любой сотрудник Нацполиции или студент полицейского вуза может попросить министра помочь ему материально. Размер помощи министр определяет индивидуально.
Журналисты-расследователи Bigus.Info выяснили, что в прошлом году начальник Нацполиции Игорь Клименко и трое его заместителей получили от министра 425 тысяч гривен помощи «для решения социально-бытовых вопросов».
«Доход полицейского состоит из небольшой зарплаты и почти такой же надбавки или премии — то есть части, которую легко сегодня снять, а завтра вернуть — это инструмент, который позволяет манипулировать персоналом и вызывает недовольство рядовых сотрудников», — объясняет Денис Кобзин, директор Харьковского института социальных исследований, и добавляет. — Если у тебя плохие отношения с руководителем — ты получаешь голую зарплату».
В июле 2019 года Аваков расширил количество надбавок и премий и для сотрудников и для военнослужащих Национальной гвардии. Кроме того, министр регулярно повышал зарплаты сотрудников подчиненных ведомств. А в 2020 году выбил из госбюджета надбавки для полицейским из так называемого «ковидного фонда».
Громоотвод
В ночь Дня независимости 24 августа 2016 года в поселке Кривое Озеро Николаевской области полицейские убили местного жителя — 31-летнего Александра Цукермана. Экспертиза установила, что мужчина умер от четырех выстрелов из травматического пистолета. Его тело в одних трусах, с руками скованными за спиной наручниками так и осталось лежать на дороге возле дома.
Рисунки: Анна Щербина
Местные жители взбунтовались и пытались устроить самосуд над подозреваемыми — нарядом полиции, который накануне приезжал к Цукерману домой по вызову. Пьяный он устроил дебош — избил таксиста. Подозреваемых полицейских задержали, прокуратура выдвинула обвинения в умышленном убийстве Денису Ляхвацкому — водителю патрульного автомобиля. Его и еще троих полицейских заподозрили также в превышении служебных полномочий.
В тот же день министр внутренних дел Арсен Аваков написал у себя в фейсбуке: «Что касается событий в Кривом Озере. Райотдел будет расформирован и полностью обновлен. Изменения будут и в руководстве областного Николаевского главка полиции. Все, кто замешан в преступлениях, пойдут под суд, и никакой попытки обелить «честь мундира» не будет».
Через неделю, выступая в эфире ток-шоу на канале «1+1» Аваков спрогнозировал, что трагедии, подобные событиям в Кривом Озере будут повторяться «до тех пор, пока полиция не пройдет полное очищение».
Прогноз Авакова сбылся, за следующие пять лет полицейские устроили стрельбу в Княжичах 4 декабря 2016 года, убили 10-летнего Кирилла Тлявова в Переславе-Хмельницком, изнасиловали и пытали 26-летнюю женщину в Кагарлыке. Выполнить обещание судить полицейских из Кривого Озера Аваков не смог. Суд над ними так и не состоялся. Отсидев четыре года в СИЗО, Денис Ляхвацкий вышел на свободу сначала под домашний арест, а затем под личное обязательство. Сейчас он работает торговым представителем.
Евгений Крапивин, юрист Ассоциации украинских мониторов соблюдения прав человека в работе правоохранительных органов, считает историю убийства в Кривом Озере ключом к пониманию работы системы МВД при Авакова и роли в ней министра.
«Арсен Аваков выполнял роль информационного «зонтика» для подчиненных. В августе 2016 года, когда случилось Кривое Озеро, мы увидели модель, где все проблемы, которые есть у полиции, все резонансные дела комментирует Аваков и его советники. Они ходят по всем эфирам. В публичном пространстве Аваков оставался «министром полиции», — говорит Крапивин.
Еще в 2014 году, сразу после вступления в должность, Аваков взялся «прикрывать» бойцов спецподразделения «Сокол», которые убили во время задержания главу ровенского «Правого сектора» Александра Музычко, известного под псевдонимом Сашко Билый. Убийство активиста привело к первым митингам под Верховной радой с требованием отставки Авакова. Сам Музычко накануне гибели утверждал, что Аваков распорядился его убить.
Наиболее резонансный случай, когда Аваков взял ответственность за подчиненных — расследование убийства журналиста Павла Шеремета. 12 декабря 2019 года министр лично озвучил результаты расследования, к которому юридически не имел никакого отношения. Более того, сделал это в присутствии президента и генпрокурора.
Выгода
Как минимум один раз за каденцию министра Арсена Авакова его подчиненные действовали в его личных интересах. 31 октября 2017 года детективы НАБУ пришли с обыском к сыну министра — Александру. Дом Авакова-младшего оцепили бойцы Национальной гвардии. Впрочем, это не помешало детективам задержать Александра Авакова.
Рисунки: Анна Щербина
Позже в суде прокурор Специализированной антикоррупционной прокуратуры Александр Снегирев утверждал, что подразделения Нацгвардии и Нацполиции мешали проводить обыск в квартире Авакова-младшего.
В тот же день Национальная полиция на своем официальном сайте опубликовала заявление о том, что считает дело Александра Авакова поводом для информационной кампании против министра внутренних дел. За час до Нацполиции аналогичное заявление опубликовало МВД.
Авакова-младшего вместе с экс-заместителем главы МВД Александром Чеботарем и предпринимателем Дмитрием Литвиным НАБУ подозревают в растрате 14,49 млн гривен. Именно столько МВД в 2015 году потратило на закупку 5 тысяч рюкзаков у компании «Дніпровенд», которую следствие связывало с сыном министра. Через полгода антикоррупционная прокуратура закрыла дело против Александра Авакова и Чеботаря из-за отсутствия доказательств их вины. Литвина суд приговорил к двум годам лишения свободы условно.
После отставки Арсена Авакова выстроенная им система проходит проверку на прочность. В парламенте уже зарегистрированы законопроекты о переподчинении президенту Национальной гвардии и Государственной пограничной службы.
Автор: Максим Каменев; Ґраты