2020 рік закінчується, а разом з ним закінчує діяти і так званий коронавірусний фонд, створений в державному бюджеті цього року. Що змогли зробити урядовці на ці гроші та чи виправдав себе фонд як інструмент боротьби з COVID-19?
Фонд боротьби з COVID-19 було створено в Україні 13 квітня, коли Парламент ухвалив зміни до Закону про Державний бюджет у зв’язку із необхідністю фінансувати витрати на боротьбу з коронавірусом. Обсяг Фонду становив 64,7 млрд грн. Для порівняння – видатки держбюджету на охорону здоров’я становили 125 млрд грн. Тож обсяг фонду – це близько половини цих видатків, зазначає VoxUkraine .
Від ідеї до створення
У березні 2020 року уряд почав шукати механізми фінансування заходів боротьби з коронакризою і висловив пропозицію створити у межах загального фонду державного бюджету так званий «Стабілізаційний фонд». Аналогічний інструмент уже створювався під час кризи 2009 року. Щоправда, тоді його ефективність виявилась низькою, і фактичні видатки становили лише 48% від запланованого обсягу.
Спершу обсяг стабфонду планувався у розмірі 124 млрд грн, пізніше обсяг видатків запропонували знизити до 113,9 млрд грн (10% видатків загального фонду бюджету на той момент), що призвело б до збільшення дефіциту загального фонду держбюджету до 305,8 млрд грн.
В ході обговорення цієї ідеї апетити Мінфіну щодо розміру стабфонду було знижено майже вдвічі – до 64,7 млрд грн. А кількість напрямів використання коштів – значно звужено й сфокусовано на видатках необхідних для боротьби з пандемією, а саме:
- запобігання виникненню та поширенню вірусу;
- доплати до заробітної плати медичним працівникам;
- допомога громадянам, зокрема особам похилого віку;
- допомога сім’ям медичних працівників, які загинули від коронавірусу під час ліквідації такої хвороби;
- трансферти пенсійному фонду;
- фінансова допомога Фондам соціального страхування і загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття;
- поновлення резервного фонду державного бюджету;
- відновлення видатків державного бюджету (включаючи трансферти місцевим бюджетам).
Відповідно було перейменовано і сам фонд – зі Стабілізаційного на Фонд по боротьбі з COVID-19.
Фонд було створено як єдину, нерозподілену (тобто без чітко визначеного спрямування) статтю видатків державного бюджету, кошти з якої могли спрямовуватись на визначені вище напрямки рішеннями Кабінету Міністрів, погодженими з бюджетним комітетом ВР.
Таким чином, в ході використання коштів фонду обсяг коштів за відповідною бюджетною програмою (3511380) у звітності казначейства зменшувався, а обсяги коштів за програмами, на які спрямовувались кошти, зростали. Згідно з новими нормами закону про бюджет-2020, в рамках розподілу коштів з COVID-фонду уряд отримав право створювати нові бюджетні програми без внесення змін до Закону про бюджет (що зазвичай заборонено).
Для формування COVID-фонду скоротили фінансування за цілою низкою бюджетних програм. Серед них – пільги та субсидії на оплату палива (на 8,2 млрд грн), Державний фонд регіонального розвитку (на 2,6 млрд грн), субвенція на розвиток ОТГ (2,1 млрд грн), субвенція на «Спроможну школу» (1 млрд грн) та інші.
Пізніше парламент дозволив Урядові використати частину коштів COVID-фонду на відновлення видатків за цими статтями. Зокрема, станом на 23 грудня з COVID-фонду виділили 475,8 млн грн на відновлення видатків у сфері фізкультури та спорту та 48,4 млн грн – на відновлення видатків Фонду держмайна.
Міжнародний досвід
Створення цього фонду не було українським know how. За інформацією МВФ, понад 40 країн з різним рівнем розвитку створили спеціальний ковідний фонд для боротьби з пандемією.
«Ковідні» фонди були двох типів залежно від рівня їхньої інтеграції в систему державних фінансів (бюджетні чи позабюджетні) та джерел фінансування – державних чи приватних. У європейських країнах фонди найчастіше були інтегровані до державного бюджету як окремі бюджетні програми (наприклад, Франція, Угорщина та Австрія).
Позабюджетні фонди здебільшого створили в країнах Близького Сходу та Африки (наприклад, Вірменія, Азербайджан). Такі фонди є більш залежними від допомоги міжнародних донорів та приватних коштів.
Перевага бюджетних фондів – прозорість та вища підзвітність урядів у витрачанні грошей. Їхня вада – невеликий вибір джерел фінансування (наприклад, складність залучення приватних коштів), а також необхідність переглядати закон про бюджет та вносити до нього зміни, що вимагає політичних зусиль та часу. Перевага позабюджетних фондів – це можливість збору коштів з усіх доступних джерел, а їхній недолік – нижча прозорість та ризики нецільового використання коштів.
Україна обрала «комбінований» підхід: окрім бюджетного COVID-фонду було створено кілька фондів, що фінансувались за приватний кошт. Наприклад, фонд сформований штабом «Одеса проти COVID-19» (інформація про нього публікувалась на сторінці Андрія Ставніцера, співвласника групи терміналів TIS) або благодійний фонд «Прайм» Бориса Баума (екс-топ-менеджер фінансово-промислової групи VS Energy).
За інформацією ЗМІ, такі фонди курувались Офісом Президента. Щоправда, на наш запит про публічну інформацію Офіс президента відповів, що не має інформації про кількість таких фондів, їхні джерела та напрямки використання коштів.
Гроші на лікарні чи на дороги?
Створення COVID-фонду мало три цілі:
- забезпечити медичну систему всім необхідним для протидії поширенню коронавірусної інфекції (за це головним чином відповідальний МОЗ);
- підтримати населення під час пандемії (відповідальність МЕРТ та Мінсоцу);
- профінансувати додаткові виплати різним групам працівників бюджетного сектору (переважно це лікарі та правоохоронці), пов’язані із боротьбою з COVID.
Видатки на потреби медичної галузі виявились найслабшим місцем Covid-фонду. За час його існування Уряд виділив з нього МОЗу 21,8 млрд грн. Але станом на 23 грудня касові видатки на медичні потреби становили трохи більше половини виділених коштів (55%) – 12 млрд грн.
Низький рівень запитів на фінансування та тривалий час їх оформлення стали головною політичною пасткою COVID-фонду для влади. Станом на 1 червня (тобто через півтора місяці після створення фонду) Уряд виділив з нього лише 13,02 млрд грн, з них лише 3,09 – на медицину. Фактично ж за даними Казначейства на той час було використано 160 млн грн, з них на медицину витрат не було.
Станом на 15 червня, тобто через два місяці після створення COVID-фонду, Уряд зумів ухвалити рішення про розподіл лише 18,7 млрд грн із передбачених у фонді 64,7 млрд грн. А фактично використано на той момент було 1,8 млрд грн.
З огляду на таку неспроможність швидко використати кошти на профільні напрями Фонду, 18 червня Верховна Рада ухвалила зміни до Закону про держбюджет та додала до можливих напрямів використання коронавірусного фонду будівництво доріг. І вже 1 липня Уряд прийняв рішення про виділення на нього понад половини коштів фонду – 35 млрд грн.
Станом на 23 грудня фактичні витрати на дорожнє будівництво становили 24 млрд грн – 45% фактичних витрат фонду.
Україна не була єдиною країною, уряд якої використав інфраструктурні проекти для стимулювання сукупного попиту під час коронакризи. Наприклад, Австралія, Казахстан та Ізраїль також інвестували в інфраструктуру.
Але по-перше, виникає питання, чому гроші були використані для будівництва саме доріг, а не на інфраструктурні об’єкти, пов’язані з медициною (наприклад, модернізація приміщень лікарень, закупівля сучасного обладнання – не лише для подачі кисню). Уряд не пояснив це рішення суспільству, й тому значна частина громадян сприйняла його як несправедливе.
По-друге, незрозуміло, чому кошти спрямували на дороги, а не на відновлення видатків тих програм, які було урізано для формування COVID-фонду (зокрема, субвенції на освіту, фінансування науки, розвиткові проекти в регіонах через Фонд регіонального розвитку тощо).
По-третє, подальший розвиток подій продемонстрував, що це рішення було передчасним – адже вже восени виявилось, що Уряд не готовий до другої хвилі коронакризи.
Тому в жовтні частину коштів довелося забирати з будівництва доріг і віддавати на потреби медичної та соціальних систем на боротьбу із хворобою та її соціально-економічними наслідками. Перше рішення про перерозподіл коштів з доріг було прийнято 28 жовтня. В цілому за осінь Уряд перерозподілив з доріг на інші цілі 3.5 млрд грн.
А наприкінці року до витрат Covid-фонду додались нові виплати підприємцям у зв’язку із очікуваним посиленням карантинних заходів. 9 грудня Уряд виділив 8.3 млрд грн застрахованим особам, які можуть втратити доходи внаслідок обмежувальних заходів та затвердив постанову про допомогу суб’єктам господарювання на період карантинних заходів на суму 1,8 млрд грн.
Рисунок 1. Видатки ковід фонду станом на 23 грудня 2020 року, млрд грн
Джерело – Міністерство фінансів
Що пішло не так?
Що ж пішло не так, і чому МОЗ та інші міністерства не змогли вчасно використати передбачені та надані їм кошти?
Повільний темп освоєння коштів був очікуваний з огляду на тривалість процедур використання бюджетних коштів (аналітики писали про це тут).
Проте навіть за цих умов одні міністерства змогли використати кошти фонду швидше та ефективніше за інші.
Наприклад, уже наприкінці квітня – тобто за два тижні після створення COVID-фонду – з нього виділили перші гроші на соціальну підтримку населення. Вже за місяць було затверджено перший паспорт бюджетної програми – виплату допомоги дітям підприємців на першій та другій групі спрощеної системи оподаткування (за Бюджетним кодексом, на затвердження паспортів бюджетних програм дається 45 днів).
Гроші спрямовувались через двох головних розпорядників коштів – Міністерство соціальної політики та Мінекономіки. Зокрема, через Мінсоц надавалась допомога на дітей ФОПів 1 та 2 групи та допомога фонду соцстрахування (в т.ч. на оплату лікарняних). Мінекономіки відповідає за розподіл додаткового фінансування фонду страхування на випадок безробіття (Таблиця 1).
В цілому за період роботи фонду на потреби підтримки населення з нього було виділено 14,6 млрд грн. Касові видатки (фактично витрачені кошти) на 23 грудня становили 12,5 млрд грн (86%).
Рисунок 2. Видатки ковід-фонду на соціальний захист станом на 23 грудня 2020 року, млрд грн
Примітка. Видатки вказані без урахування рішень Уряду 9 грудня
Таблиця 1. Напрями видатків Мінсоцу та Мінекономіки та фактичний обсяг використання цих коштів, станом на 23 грудня
| Розпорядник | Дата ухвалення першого рішення про виділення коштів на заходи | Дата ухвалення паспорту бюджетної програми | Передбачено коштів, млн грн | Обсяг коштів фактично використаних на 23 грудня, млн грн | |
| Допомога дітям підприємців (ФОП) на спрощеній системі оподаткування, І та ІІ групи | Мінсоц | 29.04.2020 | 27.05.2020 | 1 369.3 | 1 033.4 |
| Фінансова допомога Фонду соц. страхування (в т.ч. для виплати лікарняних) | Мінсоц | 20.05.2020 | 25.06.2020 | 2 512.1 | 2 126.8 |
| Фінансова допомога Фонду страхування на випадок безробіття | Мінекономіки | 27.04.2020 | 02.07.2020 | 10 681.6 | 9 309.2 |
Примітка. Наведені у цій таблиці програми не існували до пандемії. Видатки вказані без урахування рішень Уряду 9 грудня. Джерело – Міністерство фінансів
На потреби медичної галузі кошти Covid-фонду спрямовувалися через 9 бюджетних програм (Таблиця 2).
Але за перші три місяці функціонування Covid-фонду (квітень-червень) Уряд ухвалив лише два рішення (загальною вартістю 1,1 млрд грн) про спрямування коштів фонду на потреби медицини.
Але від часу ухвалення рішення Уряду про спрямування коштів до моменту затвердження паспортів бюджетних програм МОЗу минало в середньому ще два місяці.
Отже, МОЗ освоювало виділені на нього кошти зі значною затримкою. Характерним прикладом є закупівля ШВЛ. Хоча кошти були виділені у квітні, наказ про розподіл апаратів ШВЛ міністр підписав лише 11 листопада.
Інший приклад – ще 29 березня Президент пообіцяв виплати лікарям за роботу з хворими на коронавірус. Проте рішення про спрямування надбавок і доплат медичним працівникам (5,9 млрд грн) ухвалили лише в липні, а паспорт бюджетної програми затвердили взагалі наприкінці вересня 2020 року. Тож до вересня лікарі отримували доплати лише з місцевих бюджетів.
Аналогічно, рішення про спрямування коштів на закупівлю обладнання для приймальних відділень опорних лікарень (4,7 млрд грн), за підготовку якого відповідав МОЗ, уряд ухвалив лише в липні.
Загалом 4 з 9 рішень про виділення коштів на медичну галузь (зокрема, надання субвенції місцевим бюджетам на придбання кисню) були ухвалені урядом лише в жовтні та листопаді 2020 року – тобто через 8 місяців після початку пандемії, хоча гроші на це були доступні вже з квітня.
За окремими напрямами – наприклад, фінансуванням медичних послуг за програмою державних гарантій – станом на 23 грудня фактичний рівень використання коштів дорівнював нулю.
Рисунок 3. Видатки ковід-фонду на охорону здоров’z станом на 23 грудня 2020 року, млрд грн
Виняток із цього «правила» – ті заходи, фінансування яких передавалось на місцеві бюджети. В такому випадку гроші надходили на місцевий рівень автоматично з моменту ухвалення рішення про фінансування і без потреби ухвалювати паспорти бюджетних програм. Тому рівень їхнього використання значно вищий. Так, із запланованих 3,3 млрд грн субвенцій станом на 23 грудня на боротьбу з COVID перераховано місцевим бюджетам 3 млрд грн (92,8%).
Таблиця 2. Напрями видатків МОЗ із коронавірусного фонду та динаміка їхнього використання станом на 23 грудня, млн грн
| Дата прийняття рішення про виділення коштів на заходи | Дата ухвалення бюджетної програми | Передбачено коштів, млн грн | Обсяг коштів, фактично використаних на 23 грудня, млн грн. | |
| Закупівля апаратів штучної вентиляції легень (ШВЛ) | 29.04.2020 | 27.05.2020 | 100 | 84 |
| Забезпечення лабораторій МОЗ та закупівля засобів індивідуального захисту | 06.05.2020 | 27.05.2020 | 3 980 | 1 724.2 |
| Обладнання для приймальних відділень опорних лікарень | 08.07.2020 | 24.09.2020 | 3 679.3 | 1 927.1 |
| Субвенція місц. бюджетам на забезпечення лікарень киснем** | 09.10.2020 | ** | 1 466.6 | 1466.6 |
| Субвенція місц. бюджетам для здійснення заходів для боротьби з COVID-19** | 11.11.2020 | ** | 259.2 | 259.2 |
| Медичні послуги за програмою державних гарантій медичного обслуговування* | 25.11.2020 | 20.02.2020 | 5 264.9 | 0 |
| Підвищення надбавок і доплат медичним працівникам (МОЗ) | 22.07.2020 | 22.09.2020 | 5 955.4 | 5 328.8 |
| Субвенція місц. бюджетам на облаштування тимчасових шпиталів** | 16.11.2020 | ** | 90.2 | 90.2 |
| Субвенція на забезпечення опорних закладів ОЗ рентген.системами (цифровими) та апаратами УЗД | 16.12.2020 | ** | 1049.7 | 1049.7 |
*лише ця програма існувала до пандемії
** фінансування через інструмент субвенцій не передбачає ухвалення паспорту бюджетної програми
Джерело – Міністерство фінансів, портал Кабінету Міністрів
Висновок
Коронавірусний фонд був вимушеним та з точки зору міжнародного досвіду виправданим кроком задля акумуляції коштів та оперативного реагування на пандемію.
Проте адміністрування фонду виявилось не надто ефективним. Через повільне спрямування коштів на медицину кошти фонду використовувались на потреби не пов’язані із медичною галуззю.
А тимчасовий спад у захворюваності на Covid-19 протягом літа не було використано для активізації підготовки до «другої хвилі» захворюваності, яка розпочалася восени.
Тому знадобилося терміново виділяти кошти на профільні потреби медичної галузі наприкінці року, що створило додатковий тиск на видаткову частину державних фінансів у найскладніший для Мінфіну період року (з урахуванням кризи ліквідності в листопаді).
Це ще раз підреслює важливість не лише якісного планування видатків, але і якісного використання тих коштів, які передбачаються розпорядникам коштів. І ставить питання про відповідальність тих урядовців та міністерств, які не встигають робити свою роботу – особливо в тих сферах, які є критично важливими для добробуту населення у кризовий період.
Автор: аналітик, Центр аналізу публічних фінансів та публічного управління, Київська Школа Економіки; VoxUkraine