9 фактов о системе субсидий в Украине и «настоящей» цене газа для населения

Центр экономической стратегии провел исследование, как работают и что можно улучшить в системе субсидий в Украине. VoxUkraine попросил выделить в исследовании главное. Почему новая система субсидий не стимулирует украинцев экономить, что в ней можно быстро исправить, и нужно ли было повышать цену на газ и тепло для населения.

Масштабная программа субсидий, введенная в 2015 г. параллельно с поднятием цен на газ и теплоэнергию для населения, была призвана смягчить для него последствия этого шага.

Предлагаем вашему вниманию 9 тезисов в отношении этой системы субсидий и реформы газового сектора.

1. Стоило ли менять тарифы на газ в Украине?

 

Источник: Меморандум Украини и МВФ

 

Даже после прошлогоднего повышения, цены на газ в Украине были почти самыми низкими в регионе (график 1). Как и тарифы на тепло (график 2). В результате в Украине 60% котельных отработали свой срок, а 20% сетей полностью изношены. Понятно, что в такой ситуации потери в системе теплоснабжения очень высоки. Таким образом, чтобы изменить ситуацию, правительству нужно было поднимать цены до рыночных, что оно собственно и сделало в апреле 2016 г.

График 3. Нагрузка на государственный бюджет при разных вариантах установления цены на газ для населения в 2015 г.

 

Источник: Презентация «Нафтогаза» на панельной дискуссии «Как улучшить механизм субсидии на ЖКУ», организованной Центром экономической стратегии

 

По подсчетам Нафтогаза чистая прибыль от повышения тарифов на газ до рыночных могла бы составить 2,4 млрд. грн. в 2015 г. (если бы тарифы были повышены до рыночных), даже при пессимистическом сценарии, что при рыночной цене за субсидиями обратились бы 75% домохозяйств (график 3).

2. Изменен механизм предоставления субсидий, основанный на нормативах, а не на данных о прошлом потреблении

1 мая 2015 года была введена новая система субсидирования коммунальных услуг, при которой заявитель декларирует располагаемый доход (свой и членов своей семьи) за последние 12 месяцев. Размер субсидий в новой системе также зависит от доли дохода, которую заявитель тратит на коммунальные услуги. Однако размер субсидии устанавливается исходя из соответствующих нормативов потребления коммунальных услуг, установленных КМУ, а не их исторического уровня. Нормативы зависят от размера домохозяйства и региона проживания. При таком механизме заявитель теряет стимул избыточно потреблять электрическую или тепловую энергию или газ. Однако известны случаи, когда в силу прошлой привычки или неосведомленности о новом механизме граждане в текущем отопительном сезоне также пытались сжигать весь предназначенный по субсидии газ, опасаясь, что иначе размер субсидии уменьшат.

КАК БЫЛО РАНЬШЕ: До мая 2015 года заявитель подавал документы, подтверждающие его (и членов его семьи) имущественное положение за предыдущие 6 месяцев и размер коммунальных платежей за этот же период. Уполномоченный орган рассматривал документы заявителя и, если уровень расходов (как % от дохода) на коммунальные услуги превышал соответствующий, определенный государством заранее уровень, то заявителю назначалась субсидия на следующие 6 месяцев. Размер субсидии был пропорционален уровню расходов: чем большую долю в доходах домохозяйства занимали коммунальные услуги, тем большая субсидия назначалась. При такой системе у заявителя был соблазн увеличить потребление коммунальных услуг: было много случаев, когда домохозяйства оставляли на ночь включенными средства освещения в санузлах и включали отопление даже в теплые месяцы, чтобы фиктивно увеличить уровень потребления коммунальных услуг и оставить за собой право получать субсидии следующие полгода.

 3. Новый механизм начисления субсидий значительно усовершенствован и упрощений

 4. Слишком щедрый уровень социальных нормативов, на основе которых рассчитывается субсидия

Постановлением КМУ № 409 от 6.08.14 г. с соответствующими изменениями, внесенными Постановлением КМУ № 842 от 28.10.15 г., определены нормативы жилищно-коммунальных услуг, на оплату которых государство может установить субсидию (Таблица 1). Эти нормы и нормативы корректируются в зависимости от высотности жилья (к многоэтажкам применяют понижающий коэффициент по сравнению с домами меньшей высотности) и региона (северные области имеют больший коэффициент по сравнению с южными).

Таблица 1. Нормативы услуг для централизованного и индивидуального отопления (теплоснабжение)

Услуга	Единица измерения	Норма и нормативы			Примечания
		до1.10.14р.	после 1.10.14 г.	после 27.04.16г.[1]
Норма жилья для субсидии	м2 на 1 человека (+на семью)	21 (+10.5)	13,65 (+ 35.22)
Потребление теплоэнергии на отопление (в отопительный период)
природного газа	м3 на 1 м2	11	7	5,5	3-4,5 (Факт на 10.2015-12.2015 по данным Минфина)
тепловой энергии	Гкал на 1 м2	—	0,0548
электрической энергии	кВт⋅год на 1 м2	28	65
Газоснабжение для нужд, отличных от отопления
на газовую плиту (приготовление пищи)	м3 на 1 особу	9,8	6	4,4	4,4 (плата за газ при отсутствии счетчика[2])
на газовую плиту (приготовление пищи и подогрев воды)		18,3	9	7,1	7,1 (там же)
на газовую плиту и газовый водонагреватель		23,6	18	14	14 (там же)

Источник: Минфин, КМУ 

Как видно из Таблицы 1, нормативы потребления услуг были значительно уменьшены в 2014 г., однако они все еще завышены. Так, субсидируемые нормативы газоснабжения для «нужд, отличных от отопления», во время отопительного сезона 2015-16 гг. в полтора раза превышали нормативы, установленные для оплаты аналогичных услуг в случае отсутствия счетчика. То есть, если домохозяйство не имело счетчика и готовило пищу на газовой плите, оно оплачивало 4,4 м³ газа[1] в месяц, а если этому хозяйству назначали субсидию, то исходили из того, что такое домохозяйство будет потреблять 6м³ газа на приготовление пищи. Кроме того, по сравнению с реальными затратами газа на отопление, зафиксированными Минфином, норматив завышен примерно в 2 раза (Таблица 1).

Нормативы на услуги для расчета субсидий были подготовлены Минрегионстроем, на сайте которого указано, что при подготовке нормативов была использована статистика в отношении средних норм фактически потребленных населением теплоресурсов^[2]. Здесь есть по меньшей мере две проблемы, которые указывают на завышение нормативов:

Чрезмерная щедрость нормативов также подтверждается разницей между начисленной суммой субсидии и ее фактически потребленным размером. Так, за газ в отопительный сезон было начислено субсидий почти в 2 раза больше, чем было нужно для финансирования фактически потребленного газа населением (график 4).

График 4. Объем субсидий за газ в отопительном сезоне 2015-16 гг., млрд. грн.

 

Источник: Презентация «Нафтогаза» на панельной дискусии ««Как улучшить механизм субсидии на ЖКУ», организованной Центром экономической стратегии

 

Такую большую разницу только частично можно объяснить относительно теплой погодой. Другая часть объяснения – это щедрые нормативы потребления услуг.

Мы приветствуем недавнее сокращение норматива использования газа на отопление на 20%. Однако призываем правительство в дальнейшем снижать нормативы еще более кардинально. Предлагаем, во-первых, снизить базовые нормативы для таргетирования более низкой температуры в помещении. Государство должно помочь малообеспеченным гражданам в оплате тепла только, скажем, до 18^оС, а не 22^оС, исходя из бюджетных ограничений и для стимулирования экономии тепла.

Во-вторых, следует провести инвентаризацию жилого фонда страны и определить класс энергоэффективности помещений (возможно, не всех, а только определенных типовых домов). Это позволит назначать субсидии, исходя из потребностей в теплоэнергии для каждого типа зданий. Для того, чтобы такая система поощряла энергосбережение, правительство должно выйти к гражданам с четким планом по эволюции системы субсидий.

Например, правительство объявляет, что на первом этапе (в первые несколько лет) нормативы потребления энергии устанавливаются в зависимости от класса энергоэффективности дома (чем эффективнее дом – тем меньше норматив), на следующем этапе нормативы устанавливаются на уровне среднего класса энергоэффективности (до этого второго этапа жители неэффективных с точки зрения энергии домов должны принять меры по утеплению своих жилищ, или в будущем большую часть коммунальных услуг оплачивать самостоятельно), и на третьем этапе норматив устанавливается на уровне потребностей в энергоресурсах для наиболее эффективных домов.

Норматив расхода газа для приготовления пищи предлагаем определить, как среднее потребление газа в тех домохозяйствах, где субсидия не выплачивается, но где есть счетчики на газ. Такие домохозяйства заинтересованы в экономии газа и поэтому являются хорошим ориентиром для нормативов.

5. Уровень ежемесячного обязательного платежа (как процент от дохода), который платит домохозяйство из собственного кармана при получении субсидии, слишком высокий

Академические исследования показывают, что максимально за коммунальные услуги семья может отдавать 25% своих доходов, и государство должно помогать семьям, для которых этот порог доступности превышен[5].

В некоторых переходных экономиках были установлены даже более высокие пороги. Так, после объединения Восточной и Западной Германии в начале 90-х цены на коммунальные услуги в Восточной Германии были резко подняты (в 5 раз с 1991 по 1992 г.), а тем, кто не мог платить, назначалась помощь. При этом в среднем домохозяйства тратили на жилье 28% дохода. Для более бедных семей этот порог был ниже – на уровне 20%[6]. Причем бюджетных средств (а следовательно, и возможностей для поддержки бедных) в Германии было относительно больше, чем сейчас в Украине.

В Чехии, Румынии, Армении, Азербайджане, Грузии, Молдове и Узбекистане социальные субсидии предоставлялись для домохозяйств, если их расходы на коммунальные услуги превышали 25%. В Хорватии, Македонии, Грузии и Словакии 10% самых бедных граждан только за электроэнергию платили 10% всех своих доходов[7]. В Кыргызстане субсидия назначалась, если расходы на коммунальные услуги, не включая электричество, превышали 23% дохода домохозяйства[8]. Другой пример: венгерский город Сольнок – там в начале переходного периода помощь назначалась, если плата за коммунальные услуги превышала 35% дохода домохозяйств[9].

В Украине с 1998 по 2010 гг. действовала норма, по которой большинству домохозяйств назначалась субсидия, если расходы на коммунальные услуги превышали 20% дохода[10], однако в июле 2010 г. этот порог был снижен до 15%. Нынешняя система в Украине позволяет большинству населения Украины платить за коммунальные услуги от 9% до 16% своего месячного дохода[11], а для 9% самых бедных – менее 7% (см. График 5). Причем эти цифры просчитаны только для отопительного сезона, а в пересчете на годовой доход (учитывая то, что отопительный сезон в Украине длится 6 месяцев) – объем обязательных платежей за ЖКУ составляет 5-8% для большинства граждан и около 2% для самых бедных.

График 5. Количество домохозяйств, которые получают ЖКУ субсидию, с разбивкой по проценту обязательного платежа.

 

Джерело: Держстат, власні розрахунки

 

В соответствии с данными Госстата, плата за ЖКУ превышала 10% дохода только для 27-30% новых «субсидиантов» (График 6).

График 6. Ежемесячная статистика: соотношение дохода субсидиантов и платы за ЖКУ

 

Джерело: Держстат

 

Мы предлагаем в течение нескольких следующих лет повысить уровень обязательного платежа, который платит домохозяйство при получении субсидии, до 25%. При этом важно информировать людей заранее о таком повышении, чтобы они могли соответствующим образом планировать свои расходы, в том числе и расходы на энергосбережение.

6. Практически не учитывается теневой доход субсидиантов, а также стоимость натурального хозяйства

При решении вопроса об администрировании субсидий перед правительством всегда стоит выбор: вкладывать средства в чрезмерное администрирование субсидий для выявления и оказания адресной помощи самым бедным, или меньше заниматься администрированием системы и тратить значительные средства на субсидии для более широких слоев населения.

Сейчас, в первую очередь из-за прогноза наплыва заявлений на субсидию, акцент смещен на легкость администрирования. В Украине на данный момент при решении о субсидии учитываются только официальные доходы и факт покупки стоимостью более 50 тысяч гривен. При этом непонятны механизмы отслеживания осуществления ценной покупки: в нормативных актах правительства указано лишь, что граждане должны самостоятельно предупреждать органы социальной защиты об осуществлении такой покупки.

По итогам 2015 г. 32% домохозяйств получили субсидию[12], поэтому речь идет не о самых бедных слоях населения, а о примерно трети населения Украины. Это уже гораздо лучше, чем когда субсидию или льготу в виде субсидируемой цены на газ получали все граждане, но еще далеко от целевой поддержки бедных. Скажем, в Болгарии в начале 2000-х субсидиями на отопление было охвачено 19% домохозяйств[13].

Таким образом, поскольку в Украине размеры неофициальных доходов являются достаточно высокими[14] и существует значительная доля натуральной экономики в форме личных подсобных хозяйств, а также отличные от зарплаты теневые доходы (например, от аренды помещений, поступления от членов семьи, работающих за рубежом, и т.п.), мы предлагаем дополнительные меры для определения действительных доходов людей. Первое, вернуть проверку имущественного положения – количество жилья или машин в собственности. Второе, осуществлять физический контроль имущественного положения субсидиантов. Такая форма контроля существует в других странах. Третье, доступ к информации о банковских счетах. Разрешение на такой доступ заявитель может предоставлять при заполнении заявления на субсидию. Если человек не желает предоставлять такой доступ, то он и не должен претендовать на субсидию.

7. Монетизация субсидий – важный шаг для дальнейшего внедрения реформы рынка газа

Средства субсидий поступают из бюджетов на счета предприятий, предоставляющих коммунальные услуги, затем путем взаимозачетов перечисляются поставщикам соответствующих услуг и не предоставляются гражданам.

Виртуальность субсидий имеет весомый негативный нюанс – граждане, которые получают субсидию, продолжают платить за услуги низкую цену, а значит, не имеют мотивации экономно использовать энергоресурсы и инвестировать в энергосбережение. Кроме того, такая система не позволяет зайти на рынок газа для населения новым игрокам – поскольку отсутствует механизм оплаты их услуг деньгами госбюджета в случае, если они будут поставлять газ субсидиантам.

Сейчас правительство не полностью готово к полной монетизации субсидий по целому ряду причин, среди которых отсутствие живых денег в бюджете и угроза роста задолженности населения за ЖКУ (Таблица 2).

Таблица 2. Возможные угрозы при монетизации субсидий

Угрозы:	Возможные решенияя:
В бюджете нет “живых” денег	Монетизировать только сэкономленную часть субсидии Поручить Минфину правильно сформировать бюджет 2017
Задолженность вырастет	Неплательщиков исключать из системы субсидий
Нецелевое использование	Позволить использовать монетизированную часть субсидии по собственному усмотрению

Исходя из указанных ограничений, мы предлагаем монетизировать только ту часть субсидии, которая была начислена домохозяйству, но не использована в течение отопительного сезона. Таким образом, потребитель получит сильнейший стимул экономить энергоресурсы. Здесь речь идет не столько о том, чтобы сэкономленные населением субсидии направлять на утепление его жилья, сколько о возможности для человека забрать наличными средства и потратить их по своему усмотрению.

8. Недостаточное количество приборов учета тепла

Вопрос учета потребленного газа и теплоэнергии остается актуальным по нескольким причинам:

Согласно данным «Нафтогаза», в 2015 г. население использовало 17,2 млрд. м³ газа, из них 11,3 млрд. м³ непосредственно, а 5,9 млрд. м³ – предприятия теплоэнергетики для производства тепла для населения (Рисунок 1).

Рисунок 1. Структура использования газа для нужд населения в 2015 году*

 

Источник: Нафтогаз * Структура непосредственного потребления и оснащенности счетчиками по состоянию на 1 марта 2016

 

Газ, который идет непосредственно на нужды населения

Как видно из схемы, почти весь газ (94%), который идет непосредственно населению, учитывается с помощью индивидуальных счетчиков. Поэтому злоупотребления возможны с остальными 6% газа (около 0,7 млрд м³). Хотя это относительно небольшая величина, нужно установить оставшиеся счетчики и закрыть этот вопрос.

Газ, который поступает на предприятия теплоэнергетики

Согласно информации НКРЭКУ, на конец 2015 г. оснащение предприятий коммунальной теплоэнергетики счетчиками отпуска тепловой энергии составляло 98%^[16]. То есть в настоящее время в Украине обеспечен учет тепла, исходящего от предприятий тепловой генерации.

Однако учет тепла, которое попадает в многоэтажки и фактически потребляется домохозяйствами, обеспечен лишь наполовину^[17] (График 7).

График 7. Оснащение жилья с центральным отоплением приборами учета и регулирования тепловой энергии в 2015 г., %

 

Источник: Отчет НКРЭКУ  за 2015 г.

 

В результате отсутствия счетчиков и неэффективной работы поставщиков тепловой энергии (а иногда и ценового арбитража) энергопотребление жилым фондом в Украине является крайне неэффективным – 250 кВт⋅час на 1 м² по сравнению с 120 кВт⋅час в странах ЕС[18]. Эта неэффективность покрывается частично за счет тех потребителей, у которых отсутствуют счетчики: при отсутствии счетчиков тепла норма его расхода для конечных потребителей на 27% выше фактического потребления домохозяйств со счетчиками[19].

Рекомендации:

9. Система субсидий не стимулирует людей экономить газ

По информации Нафтогаза при наличии субсидий жители индивидуальных домов использовали на 73% больше газа, чем когда субсидии не было, а многоквартирных домов – на 23% больше. Здесь может быть несколько объяснений: щедрость субсидии не позволяет потребителю почувствовать настоящую цену на газ, а потому не побуждает его потреблять меньше, переходя на другие виды топлива или осуществляя меры по энергоэффективности, более старое оборудование по сравнению с более обеспеченными гражданами, которые не имеют права на субсидии.

График 8. Средний объем использованного газа (м3) абонентами в отопительном сезоне2015-16 гг.

 

Источник: Презентация «Нафтогаза» на панельной дискуссии «Как улучшить механизм субсидии на ЖКУ», организованной Центром экономической стратегии

 

Таким образом, несмотря на несомненную пользу от внедрения реформы ценообразования на энергоносители с одновременным введением мер социальной защиты населения, в системе субсидирования существуют очевидные излишества.

У правительства в условиях ограниченных ресурсов есть выбор – тратить деньги налогоплательщиков на субсидию – то есть проедание или на энергосбережение – то есть на инвестиции. При нынешней системе субсидий деньги тратятся преимущественно на проедание (График 9), а потому эта система не является полностью эффективной.

График 9. Компенсация стоимости энергоресурсов для населения в 2015 г., млрд. грн.

 

Джерело: «Нафтогазу»

 

Следовательно, для повышения эффективности системы субсидирования предлагаем:

---

Примечания:

[1] По постановлению КМУ от 27.04.16 № 317

[2] Постановление КМУ №203, причем эти нормы (4.4-7.1-14 м³) действуют с апреля 2016 г., изначальным же намерением правительства было установить эти нормы еще меньшими 3-6-9 м³соответственно (постановление КМУ №237 от 29.04.2015 г.), однако это решение было отменено судом.

[3] Там же

[4] http://www.minregion.gov.ua/base-law/reg-politics/vidstezhennya-rezultativnosti/zvit-pro-provedennya-bazovogo-vidstezhennya-rezultativnosti-postanovi-kabinetu-ministriv-ukrayini-vid-06-08-2014-409-pro-vstanovlennya-derzhavnih-sotsialnih-standartiv-u-sferi-zhitlovo-komunaln/

[5] S. Fankhauser and S. Tepic. Can poor consumers pay for energy and water? An affordability analysis for transition countries, EBRD, 2005, http://www.ebrd.com/downloads/research/economics/workingpapers/wp0092.pdf

[6] M. Mikelsons. Other country experience with a consumer-based housing subsidy, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACB220.PDF

[7] Addressing Affordability of Utility Services in Urban Housing: Energy Efficiency Solutions. Municipal Network for Energy Efficiency, USAID – 2007, p.40.

[8] Maintaining Utility Services for the Poor Policies and Practices in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union. World Bank. 2000. http://lnweb90.worldbank.org/eca/eca.nsf/Attachments/Maintaining+Utility+Services+for+the+Poor/$File/14804.pdf

[9] M. Mikelsons. Other country experience with a consumer-based housing subsidy, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNACB220.PDF В начале переходного периода в Венгрии не было общенациональной программы помощи по оплате коммунальных услуг, а в городе Сольнок была инициирована соответствующая программа при поддержке проекта USAID

[10] Постановление КМУ № 1156 “О новом размере расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, приобретение сжиженного газа, твердого и жидкого печного бытового топлива в случае предоставления жилищной субсидии”

[11] Нормативно-правовыми актами правительства, которыми регулируется порядок назначения субсидий, определено, что за коммунальные услуги граждане должны платить не более 15% от своего официального дохода, если при этом на каждого члена домохозяйства приходится два прожиточных минимума, определенных государством (на 2015 год – сумма прожиточного минимума составляла 1 176 грн в месяц). Если доход на одного члена домохозяйства является меньшим, то и процент обязательного платежа, который не покрывается субсидией, является пропорционально меньшим.

[12] Ранее субсидию получали только около 1 млн домохозяйств, или 6,5% всех домохозяйств; увеличение количества субсидиантов в 2015 г. частично объясняется повышением цен на газ для населения.

[13] Reforming energy prices and subsidies. UN Economic Commission For Europe, 2002. http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/europe/reps.pdf

[14] Так, в 2014 г. общий фонд заработной платы в Украине составлял 615 млрд грн, а теневые зарплаты оценивались в 170-200 млрд грн, то есть около 30% от официального фонда оплаты труда. Если сравнивать статистические данные о доходах населения и розничный товарооборот, уровень теневых доходов домохозяйств оценивается еще выше – 40-45% (МЦПИ «Теневая экономика в Украине: причины и пути преодоления», http://icps.com.ua/assets/uploads/files/t_novaekonom_kaukra_ni.pdf )

[15] Имеется в виду установка регулятора вместе со счетчиком

[16] http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=248764749

[17] Хотя данные из разных источников существенно отличаются: так, на конец 2015 г., по информации «Киевэнерго», 90% жителей г. Киева были обеспечены домовыми приборами учета тепла, а по данным НКРЭКУ – на 77%.

[18] Инфографика http://www.epravda.com.ua/columns/2016/03/17/585337/

[19] Расчеты Р. Шлапака на основе данных НКРЭКУ и теплоснабжающих компаний http://gazeta.dt.ua/energy_market/ukrayinciv-nagrivayut-rahuyuchi-teplo-na-oko-_.html

[20] Инфографика http://www.epravda.com.ua/columns/2016/03/17/585337/

[21] По данным Госстата, в 2015 г. на ЖК-субсидии насчитано 19,9 млрд грн.

 

Автор: Марта Кузьмин, старший экономист Центра экономической стратегии, VoxUkraine 

Tweet