В Украине прокуратура выходит из-под контроля

В истории независимой Украины институт прокуратуры выполнял роль политически зависимого репрессивного органа, который использовался правящими группами для давления на политических оппонентов или для установления неконкурентных условий в бизнесе. После побега Януковича оппозиционеры, которые пришли к власти с помощью уличных протестов, объявили о реформе прокуратуры.

Головними її напрямками повинна була стати деполітизація, очищення від корумпованих працівників, позбавлення прокуратур невластивих їм функцій, а саме — загального нагляду за дотриманням законності та повноважень проводити слідчі дії. 14 жовтня 2014 року парламент ухвалив новий Закон «Про прокуратуру».

Оновлення

Перша хвиля розпочалася з очищення — створення місцевих прокуратур, які мали отримати нових керівників та рядових прокурорів.

Була розроблена система тестування на загальні навички, знання закону та психологічну стійкість. Далі — співбесіда із представниками конкурсних комісій. В них більшість складали представники Генеральної прокуратури — 4 від ГПУ, 3 — від ВР. До фіналу виходили троє кандидатів, яких комісія рекомендувала до призначення. Генеральний прокурор затверджував тільки одного.

Конкурси викликали ажіотаж: чимало людей з юридичною освітою — адвокати, юрисконсульти, нотаріуси ітд. — взяли участь в тестуванні. От що казали конкурсанти влітку 2015-го, відповідаючи на запитання, чому вони хочуть стати прокурорами:

Валерій Мітяєв, пенсіонер МВС: «Цю систему час оновити. Я хочу принести в прокуратуру принциповість, непідкупність і верховенство права».

Денис Кузьмін, юрисконсульт: «Хочу змінити прокуратуру. Вона повинна працювати для людей, а не як якийсь наглядовий орган, який негативно впливає на суспільство».

Однак, привести в прокуратуру людей з-поза системи не вдалося. На початку конкурсу незалежні юристи становили 60% від кандидатів. Після тестувань їхня частка впала до 22%, а випробування співбесідою пройшло тільки 3%. Жодного з них Віктор Шокін на посаді не затвердив.

Тільки 16% з призначених очільників раніше не займали керівні посади в прокуратурі.

Зовнішні кандидати були відрізані від участі в конкурсі. Віктор Шокін виписав порядок проведення тестування так, що участь в ньому змогли взяти лише чинні працівники прокуратури.

Боротьба з опонентами

На проваленому оновлені кадрів справа не завершилася. З Генеральної прокуратури була звільнена команда Давида Сакварелідзе, заступника генпрокурора Грузії часів президентства Саакашвілі, якого запросили в Україну саме допомогти запровадити реформи. Проти деяких прокурорів, таких як Віталій Касько, порушили кримінальні справи. Сам Давид Сакварелідзе так коментує переслідування своїх соратників: «Це «червона картка» реваншистів і «антимайданівців» всім тим, хто хоче щось змінити, зокрема порядним працівникам правоохоронних органів. Щоб нікому з них ніколи навіть в голову не могло прийти виступити проти системи, проти генерального прокурора чи його кума, чи товариша».   

Прикметно, що слідчі дії відносно Каська провадять слідчі Генеральної прокуратури, хоча функції розслідування за планом реформ повинні були бути передані новоствореним органам — Національному антикорупційному бюро та Державному бюро розслідувань (яке досі не функціонує).

Прокурорське самоврядування

Тепер на черзі наступний етап реформування — надання прокуратурі гарантій незалежності. 15 квітня набули чинності положення закону про прокурорське самоврядування та Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію.

До складу комісії входить 11 осіб: п’ятьох делегує конференція прокурорів, трьох — Уповноважений з прав людини, двох — юридичні виші, ще одного — з’їзд адвокатів. КДК починає працювати, якщо до її складу призначено не менше 9 осіб. Термін повноважень членів комісії — три роки без права переобрання.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія добирає кандидатів на прокурорські посади, бере участь у їхньому переведенні. Також вона розглядає дисциплінарні скарги, наслідком чого може бути стягнення або звільнення з роботи будь-якого прокурора, окрім Генерального. Він призначається парламентом за поданням Президента.

Експерти побоюються, що без оновлення кадрів прокурорське самоврядування може ускладнити чи навіть унеможливити очищення органів прокуратури від корупціонерів. «Найваживіший момент — кого саме прокурори оберуть до складу кваліфікаційної комісії», — каже Борис Малишев, експерт Центру політико-правових реформ. «Якщо це будуть люди, в яких немає на ментальному рівні бажання працювати як орган самоврядування, якщо вони будуть чекати «вказівки згори», це стане лише ще одним прикладом невдалої реформи».

Опір системи

Тетяна Козаченко, голова департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції, наводить статистику: з-понад 400 справ, які стосувалися люстрації прокурорів, до суду дійшли чотири.

«Система намагається зберегти себе, зберегти кадри, зберегти виконавців, які демонстрували лояльність до свого керівництва». За словами Тетяни Козаченко, суди покривають прокурорів-високопосадовців. Але значно більше справ закриваються ще на стадії розгляду — ті, що стосуються рядових прокурорів і не мають такого резонансу.

Про відсутність реформи говорить і народний депутат від об’єднання «Самопоміч» Олена Сотник:

«Місцеві прокуратури не оновилися, по всій Україні залишилися тисячі старих прокурорських працівників. В цих умовах незалежної Кваліфікаційної комісії ми не отримаємо. Туди зайдуть старі люди, і ми фактично закриємо цю систему від приходу нових людей».

Олена Сотник разом з іншими депутатами, зокрема з групи «Єврооптимісти», пропонують внести правки до закону «Про прокуратуру», для запровадження перехідного періоду — на три роки КДК формуватиметься з запрошених юристів-іноземців.

«Якщо нам не вдалося самим зсередини проконтролювати, дотиснути цю реформу і змінити старі кадри, — єдина можливість, яка нам залишається — це доручити оновлення кадрового складу незаангажованим іноземцям», — пояснює необхідність такого ноу-хау депутатка.

Як у них. Прокуратура Естонії — підзвітність і саморегулювання

Як успішно реформували радянську прокуратуру, ми можемо подивитися на прикладі Естонії. Закон про прокуратуру тут ухвалили в 1993 році.

За ним, прокуратура є незалежним органом в системі Міністерства юстиції. І саме Мін’юст здійснює службовий нагляд за відомством. Державний прокурор щорічно звітує і перед конституційною парламентською комісією, і перед міністром.

Вищий керівний склад прокуратури теж призначається міністром юстиції. Головний прокурор може призначити тільки керівників відділень окружних прокуратур.

Спеціалізовані окружні прокурори та їхні помічники обираються на відкритому конкурсі. Тут вирішальна роль — за конкурсно-атестаційною комісією. Вона перевіряє і рекомендує до призначення осіб-претендентів.

Ще один регулюючий орган — дисциплінарна комісія, в яку входить по два державних та окружних прокурори і один суддя. Вони розглядають дисциплінарні проступки – неправомірне чи неналежне виконання службових обов’язків, непристойні вчинки, які дискредитують відомство. За результатами або застосовуються санкції, або знімається обвинувачення. Цікаво, що головний державний прокурор та міністр юстиції можуть звільнити тільки тих прокурорів, яких вони призначали.

Дворівнева система державної та окружної прокуратури Естонії дає ефективний механізм внутрішнього контролю, а підзвітність парламенту і Мін’юсту — забезпечує належний контроль відомства ззовні.

Джерело:  «RE:Форма» — спільний проект Громадянської мережі ОПОРА, Громадського телебачення, телеканалу UA: Перший і Програми USAID РАДА.