ОТКАТастрофа

Почему система госзакупок в России действует по принципу «не откатишь – не поедешь». По официальным данным, 50 миллиардов долларов в год теряет казна от мошенничества в сфере госзакупок. Созданная в 2006 году спецгруппа по борьбе с коррупцией в этой сфере открыла более четырехсот дел о злоупотреблениях, добившись обвинительных вердиктов по тремстам из них. Но, как подчеркивают федеральные эксперты, это лишь верхушка айсберга. 

Раскручивание на Западе разнообразных «рашенгейтов» стало традицией. Однако в последнем сюжете имеются принципиальные отличия от предыдущих серий. Во-первых, центральный персонаж нового коррупционного скандала, немецкий автогигант Daimler AG, куда более известен, нежели прежние фигуранты. Во-вторых, на сей раз расследование инициировано самим Кремлем. «Все проверки, связанные с коррупционным скандалом вокруг автоконцерна «Даймлер», проводятся по прямому поручению президента», – заявил «Интерфаксу» высокопоставленный кремлевский источник. Пока, пожалуй, это единственный повод рассчитывать на то, что «автодело» не спустят на тормозах. Но повод достаточно серь-езный. Пути назад для руководства страны нет: громкое расследование становится тестом на дееспособность всей антикоррупционной стратегии.

Автоответчики

Подразделения концерна Daimler AG признали вину в нарушении американского закона о запрете подкупа иностранных чиновников, принятого в 1977 году. Это признание стало частью мирового соглашения между компанией и федеральными прокурорами в Вашингтоне. Автомобилестроительная фирма со штаб-квартирой в Штутгарте согласилась выплатить в счет договоренностей с американской Фемидой 93,6 миллиона долларов штрафа. Кроме того, Daimler AG обязался заплатить 91,4 миллиона долларов Комиссии по ценным бумагам и биржам США. Комиссия обвинила компанию в «неправомерных платежах» (читай: взятках) на сумму более 56 миллионов долларов, выплаченных по меньшей мере в 22 странах в первой половине 2000-х годов.

Одно из подразделений, DaimlerChrysler Automotive Russia SAO, изменившее затем название на Mercedes-Benz Russia SAO, обеспечивало автотранспортом государственных клиентов в Российской Федерации – как в Москве, так и в провинции. Среди них структуры МВД, Минобороны,ФСО (гараж особого назначения), компании «Машиноимпорт» и «Доринвест», осуществлявшие закупки для городского хозяйства Москвы, власти Уфы и Нового Уренгоя и так далее. Суммы откатов, по признанию представителей Daimler, переводились на многочисленные счета в банках, расположенных в разнообразных офшорных зонах – от американского Делавера до Сейшельских островов.

Кстати, в московской мэрии обещают потребовать от руководства Daimler в лице главы подразделения Mercedes-Benz Cars Дитера Цетше опровержения информации о коррупционных схемах с участием московских чиновников. В письме за подписью пресс-секретаря мэра Сергея Цоя, в частности, говорится, что «в автомобильном парке правительства Москвы нет ни одного легкового автомобиля «Мерседес-Бенц». Правда, как сообщается на сайте минюста США, речь идет не о легковушках, а о спецтехнике марки Unimog.

Как бы то ни было, генпрокурор Юрий Чайка уже сообщил, что его ведомство запросило у США материалы о злоупотреблениях при закупке российскими госструктурами автомобилей Mercedes. Кроме того, по словам генпрокурора, может быть рассмотрен вопрос о возбуждении уголовного дела по фактам, связанным с другим сюжетом, имевшим место несколько лет назад, – поставках самой Генпрокуратуре продукции Hewlett-Packard, – если информация о злоупотреблениях подтвердится. Напомним, по данным прокуратуры Дрездена, Hewlett-Packard взялась обновить прокурорские hard и soft за 35 миллионов евро. После чего 8 миллионов евро было перечислено компанией неизвестным – пока – лицам.

Одновременно о начале внутриведомственных проверок, связанных с госзакупками, заявили ФСО и Департамент внутренней безопасности МВД. Как говорится, процесс пошел. Но даже если путь проляжет в полном соответствии с утвержденной недавно президентом Национальной стратегией противодействия коррупции, на скорое достижение цели уповать не приходится. Слишком уж много завалов. В особенности на том отрезке трассы, которая проходит через систему государственных закупок.

Искусство торговать

Хотя откаты не поддаются, к сожалению, точному статистическому учету, целый ряд косвенных признаков позволяет заключить, что бедствие это приняло в последнее время поистине катастрофические масштабы. К подобным свидетельствам можно отнести, например, откровенное признание помощника президента Аркадия Дворковича: «У нас проблемы с расходованием денег. Когда мы планируем бюджет, то заранее имеем в виду, что 30 процентов куда-то денется… У нас вообще везде 30 процентов куда-то девается».

Конечно, Дворкович имел в виду не только сферу госзакупок – есть масса других расходных статей. Но, по крайней мере, нет никаких оснований делать для этой сферы исключение. Посему берем 4 триллиона – примерно столько, по данным Минэкономразвития, составил в прошлом году общий объем госзакупок от федерального до местного уровня, – выделяем 30 процентов. Получается 1 триллион 200 миллиардов рублей. Цифра, конечно, предельно условная и отражающая опять-таки не только откаты, но и прочие потери от неэффективного управления. И все же истина, пожалуй, лежит где-то близко.

Скажем, средний размер отката определяется многими экспертами в те же 30 процентов от стоимости госзаказа. В некоторых отраслях эта доля выше. К примеру, в дорожном строительстве никого сегодня не удивит и 40-60-процентная «премия» чиновнику-благодетелю. Высота планки во многом зависит от того, насколько нестандартен предмет торга. Чем более он своеобразен и оригинален, тем больший простор для фантазии возникает при определении цены. И соответственно размера комиссионных. По словам главы Национальной ассоциации инноваций и развития информационных технологий Ольги Усковой, за последние 10 лет средний размер отката в IT-отрасли вырос в 7 раз – с 10-15 до 70-75 процентов стоимости госконтракта!

Кстати, российские компаньоны Daimler поступили в этом смысле очень даже по-божески. Если верить обнародованным данным, размер комиссионных составил всего около 8 процентов от общей стоимости автопарка, закупленного у Daimler в этот период по госконтрактам. Могли бы ведь и не церемониться: знаменитого федерального Закона за номером 94 – «О размещении заказов… для государственных и муниципальных нужд», регламентирующего процедуру госзакупок, – в начале нулевых еще и в помине не было.

Игорь Артемьев, руководитель Федеральной антимонопольной службы, так вспоминает эти времена: «До 2006 года, до принятия закона, мы имели повсеместную картельную практику недобросовестных чиновников и подрядчиков». По подсчетам федеральных ведомств, 94-й закон позволил сэкономить за 4 года своего действия 770 миллиардов рублей. Это разница между суммарной стоимостью первоначально заявленных цен и общей стоимостью заключенных контрактов, достигнутая путем торгов.

На сегодняшний день закон предусматривает четыре основных способа размещения госзаказа. Если его стоимость не превышает 100 тысяч рублей, то госзаказчику можно не заморачиваться и самому присмотреть поставщика. Такие сделки составляют подавляющее большинство – 9,3 из 10,8 миллиона торгов, проведенных в минувшем году. Если контракт стоит дороже, должен применяться уже соревновательный принцип. В форме запроса котировок, аукциона и конкурса – для каждого типа госзаказа в законе прописана своя форма. Однако закон содержит много исключений из этого правила, допускающих возможность размещения заказа у единственного поставщика при любой цене покупки. И с каждый годом их становится все больше.

Как отмечается в докладе ГУ-ВШЭ «Система госзакупок: на пути к новому качеству», с момента принятия закона статья, содержащая перечень особых случаев, увеличилась втрое: «Если сначала такие исключения касались определенных достаточно локальных объектов… то затем они стали распространяться на крупные блоки государственных закупок. Показательным в этом контексте стало внесение в мае 2009 года поправок, связанных с проведением саммита АТЭС во Владивостоке в 2012 году – и по сути выводящих закупки для обеспечения саммита из-под действия 94-ФЗ».

Кстати, в таких же пропорциях – более чем втрое – увеличился за эти годы и общий объем закона: с 47 он разбух до 147 страниц. Только в прошлом году было принято пять законодательных актов, корректирующих закон о госзакупках. В итоге «при всей простоте своих базовых идей» он превратился «в очень сложный и внутренне непоследовательный правовой акт», констатируют авторы доклада.

Нововведения не замедлили отразиться на цифрах статистики. Если в 2006 году объем госконтрактов, размещенных на торгах, был по стоимости в три раза больше, чем госзаказ, размещенный у единственного поставщика, то в 2008 году эти показатели практически сравнялись. А в 2009 году сумма закупок у единственного поставщика превысила объем средств, потраченных на закупку по торгам.

«Следует отметить, – уточняют эксперты, – что этот бурный рост связан не только с внесенными исключениями для отдельных товаров или категорий заказчиков, но и с феноменом «несостоявшихся торгов», на которые либо был допущен только один участник, либо ни одного участника не было заявлено». Что же касается многомиллиардной экономии, о которой говорят правительственные чиновники, то она, по мнению авторов доклада, объясняется очень просто: «Размеры объявлявшихся начальных цен по сути никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно чтобы продемонстрировать масштабную экономию». Закон создает проблемы для добросовестных госзаказчиков и не обеспечивает достаточных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков, делают вывод эксперты.

И на десерт: по данным проводимого ГУ-ВШЭ мониторинга, нарушения процедур, предусмотренных 94-м законом, отмечаются в 60 процентах случаев проведенных госзакупок.

Электронный рай

Справедливости ради следует сказать, что и в ФАС отнюдь не закрывают глаза на эти проблемы. Так, например, только в прошлом году служба рассмотрела около 500 дел по фактам сговора между компаниями и органами власти. Но очевидно, что это лишь макушка айсберга. В ФАС еле успевают разбирать лавинообразно растущий поток жалоб на проведение торгов: в 2008 году их поступило 14 тысяч, в прошлом – уже 32 тысячи… Тем не менее руководство контрольного ведомства настроено весьма оптимистично. Разрушить систему откатов, уверены в ФАС, поможет скорый переход на новые формы размещения заказа – электронные аукционы.

Главная особенность этого инструмента – то, что компании – претенденты на кусок бюджетного пирога должны участвовать в торгах инкогнито: маски будут сброшены не раньше, чем объявят победителя.

Согласно принятым в конце прошлого года поправкам в 94-й закон аукционы должны быть полностью переведены в электронный формат. Кроме того, исчезнет такая форма, как запрос котировок: они получат статус коротких электронных аукционов. С 1 июля этого года должен быть полностью «электрифицирован» федеральный и региональный уровень, а с 1 января 2011-го прогресс восторжествует и в муниципалитетах.

Вряд ли, однако, оправданны мечты тех, кому грезится электронный рай, в котором автоматически исчезнут все существующие недостатки системы госзакупок. Пытливый коррупционный ум тоже ведь не стоит на месте. Где гарантия, например, что имя близкой чиновнику фирмы не будет каким-то образом зашифровано в описании товаров и услуг, предлагаемых потенциальным поставщиком? Паролем может выступить самое невинное, но с огромной вероятностью не встречающееся у конкурентов словосочетание. Условно говоря, «перламутровые пуговицы». Или даже просто цена – «миллион рублей одна копейка». Впрочем, рано сбрасывать со счетов и старые, проверенные методы лихоимства.

Как отмечают те же представители ФАС, в числе распространенных проблем, с которыми приходится сталкиваться компаниям, намеренным принять участие в тендере, – банальный шантаж со стороны чиновников и близких к ним коммерсантов. В арсенале мер воздействия на непокорных – милиция, пожарные, СЭС, а то и просто угрозы физической расправы. Ну и что тут принципиально меняют электронные торги? Ясно же, что «чужому» победителю аукциона нормальной жизни и работы все равно не будет. Против такого лома бессилен любой, пусть даже самый технически совершенный прием.

К тому же не следует забывать, что вышеописанные нововведения никак не затрагивают конкурсных процедур, которые составляют примерно треть всех «соревновательных» госзаказов. Сюда относятся технически сложные работы, с большой творческой, индивидуальной составляющей: НИОКР, проектирование, разработка компьютерных программ, медицинские услуги и так далее. Наконец, остается еще гигантский сектор «закупок у единственного поставщика».

В общем, радикальная победа технологий над коррупцией возможна только в том случае, если электронные мозги появятся не только у аукционных площадок, но и у чиновников. А пока остается одно – пытаться как-то вживую решать кадровый вопрос.

При участии Олега Сулькина, Нью-Йорк Андрей Владимиров

Их нравы

Куплено в США

С коррупцией в части госзакупок в Америке ведется нещадная борьба еще со времен принятия в 1890 году первого антитрестовского закона Шермана. И это не красивая фраза, а реальность. Один пример: лейтенант Маркус Маклейн служил на военной базе США в Кувейте интендантом. В процессе заключения контракта с подрядчиком на поставку автобусов, нетактических автомобилей и другого транспорта для нужд базы он получил от представителя поставщика взятку в 15 тысяч долларов. Сначала отказывался, а потом бес попутал. Ему грозит два года тюрьмы и штраф в 250 тысяч долларов. В расследовании дела скромного лейтенантика – и это чрезвычайно показательно! – участвовали ведомства заоблачного уровня, как то: уголовное подразделение управления госсобственности министерства юстиции, антитрестовское управление того же министерства, уголовно-следственные управления ведомства сухопутных войск и минобороны, ФБР, федеральная налоговая служба, офис специального генерального инспектора по реконструкции Ирака, управление иммиграции и таможни министерства нацбезопасности, специальные группы по расследованию мошенничества в сфере госзакупок и международных контрактов. Если в других сферах государственной деятельности дублирование функций часто становится объектом критики, то по части антикоррупционных мер самые завзятые брюзги в Конгрессе и массмедиа эту тему даже не поднимают.

Армейские многомиллионные закупки на нужды войн в Ираке и Афганистане, естественно, являются огромным соблазном. Посему в октябре 2006 года минюст США учредил специальное антикоррупционное подразделение по отслеживанию и борьбе с мошенничеством в сфере военных закупок.

Власти поощряют правдолюбцев-информаторов, обещая им высокие премии и полную конфиденциальность. В Америке стукачей уважают, холят и лелеют. Например, ценный информатор, разоблачивший мошенничество в деле поставок военных спутников гигантской корпорацией Northrop Grumman, получил куш в 48 миллионов долларов!

Существует целый свод правил для каждого госведомства по вопросам строительства, закупки офисного и технологического оборудования, транспортных средств. Собственно, эти же правила детальнейшим образом регламентируют требования к подрядчикам и оптовикам, заинтересованным в поставках госсектору. Одно из главнейших правил: цена, ими предложенная, должна быть такой же или ниже обычной рыночной цены на предлагаемые товар или услугу. Называется это «самый благоприятный статус покупателя». Причем потолок цены устанавливается на все время действия контракта. Если же ведомство узнает, что на рынке цены на купленный им товар снизились, оно имеет право потребовать с подрядчика задним числом вернуть разницу. Подрядчики считают эту практику несправедливой, но власть не переспоришь.

Большинство контрактов заключается в результате открытых тендеров и конкурсов. В каждом большом и малом ведомстве федерального, регионального, окружного и муниципального уровня существует либо департамент, либо группа, ведающая закупками оборудования, транспорта, компьютеров и т. п. Одновременно из числа наиболее авторитетных и компетентных специалистов, попечителей и администраторов формируется экспертный совет, который и подводит итоги тендеров и конкурсов. Но, несмотря на все жесткие меры, соблазн поживиться за казенный счет толкает чиновников и подрядчиков на преступления. По официальным данным, 50 миллиардов долларов в год теряет казна от мошенничества в сфере госзакупок. Созданная в 2006 году спецгруппа по борьбе с коррупцией в этой сфере открыла более четырехсот дел о злоупотреблениях, добившись обвинительных вердиктов по тремстам из них. Но, как подчеркивают федеральные эксперты, это лишь верхушка айсберга.

Андрей Владимиров

ИТОГИ