Кто будет отвечать за безопасность пищевых продуктов в Украине?

В правительстве не могут окончательно определиться, кто будет контролировать безопасность пищевых продуктов в Украине. Что ставит под вопрос успех реформы в этой сфере.

В выходные дни в большом магазине, расположенном возле метро «Оболонь», — товарный день. В спальном районе в супермаркет идут семьями, продавцы-консультанты расхваливают свежесть и качество продуктов. А еще полгода назад, после массового отравления курицами-гриль, люди сюда заходили с опаской.

«Летом 2011 года работники магазина “Велика Кишеня” в Оболонском районе во время приготовления кур использовали продукцию с предельным сроком годности», — рассказала «Эксперту» заместитель прокурора Оболонского района Киева Людмила Кабанец о результатах проведенного расследования. Установлено, что от потребления просроченной курятины, купленной в магазине, пострадали 74 человека. «У сорока потерпевших обнаружили инфекционное заболевание — сальмонеллез», — добавляет Кабанец.

Пострадавшие от отравления люди благополучно выздоровели, легким испугом отделался и менеджмент магазина. Директора уволили, сама компания уплатила символический (435 гривен) штраф. Правда, против заведующей производственным отделом возбудили уголовное дело. Ее обвиняют в служебной халатности, а это грозит тюремным заключением на срок от двух до пяти лет или штрафом в размере от 4250 до 12 750 гривен и лишением права занимать руководящие должности до трех лет. Подобные случаи в Украине не редкость.

Выбирая товар на прилавке, украинцы уже привыкли не только тщательно осматривать упаковку, но и также проверять, не просрочен ли продукт

Желудочный случай

Объективной статистики о пищевых отравлениях в нашей стране нет. Отыскать точные данные и понять, сколько человек ежегодно травится едой, не удалось ни нам, ни экспертам Международной финансовой корпорации (IFC) при подготовке материала о безопасности пищевых продуктов в Украине.

От некачественных продуктов, подделок и суррогатов в Украине погибает свыше десяти тысяч человек в год — как правило, травятся «паленой» водкой. При этом безопасность еды и напитков на украинских прилавках обеспечивает армия чиновников из четырех министерств, семи комитетов, служб, агентств и инспекций

По приблизительным данным профильных общественных ассоциаций, от некачественных продуктов, подделок и суррогатов в нашей стране погибает свыше десяти тысяч человек в год — как правило, травятся «паленой» водкой. При этом безопасность еды и напитков на украинских прилавках обеспечивает целая армия чиновников из четырех министерств, семи комитетов, служб, агентств и инспекций. Их содержание ежегодно обходится украинским налогоплательщикам в 800 млн гривен. Плюс к этому — дополнительные расходы предпринимателей на взятки, оседающие в карманах таких инспекторов.

По данным IFC, в 2010 году украинские сельскохозяйственные предприятия тратили 15 дней на получение четырех разнообразных сертификатов качества продукции, официально заплатив за них 1820 гривен чиновникам, представляющим различные госведомства. При этом украинцы находят на прилавках огромное количество просроченной продукции, а пищевые продукты многих известных брендов просто кишат стабилизаторами, заменителями и прочей химической гадостью.

Реформа в сфере контроля за безопасностью, инициированная правительством, должна была одновременно снизить уровень коррупции и уменьшить количество отравлений. Ключевой шаг в реформе — учреждение единого органа по контролю над безопасностью пищевых продуктов. Эта инстанция будет создана на базе ветеринарной и фитосанитарной служб. Структура появится после принятия парламентом правительственного законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно безопасности пищевых продуктов», а он еще не зарегистрирован в Верховной Раде.

Наряду с созданием единого ведомства правительство намерено установить правила, по которым производитель будет доказывать государству, что он ничего не нарушает. Предприятие сможет самостоятельно проводить исследования в сертифицированной лаборатории, независимо от того, частная она или государственная. Вместе с тем единый контролирующий орган получит право в любое время и на любом этапе производства без предупреждения брать контрольные образцы и проводить самостоятельную проверку.

В то же время задуманная Кабмином реформа не решает проблемы ответственности, а точнее, безответственности, за производство и торговлю некачественными продуктами и напитками. «Сейчас в случае чрезвычайных происшествий прежде всего спрашивают с ветеринарного или санитарного врача, а производитель может отделаться наказанием в виде небольшого штрафа. Необходимо усилить уголовную ответственность за введение в оборот опасных пищевых продуктов, вплоть до лишения свободы», — считает юрист проекта IFC «Безопасность пищевой продукции в Украине» Екатерина Онул.

В Европе всё проще, там действует система управления безопасностью пищевых продуктов — HACCP (Hazard Analysis & Critical Control Points), контролирующая все этапы производства пищевых продуктов: от сбора урожая до его реализации. В результате у инспекторов почти не остается шансов найти лазейки, чтобы получить взятку.

Эту же систему, пока в добровольном порядке, внедряют и в Украине — без соответствующего сертификата экспорт еды и напитков в Европу запрещен. «После внедрения системы HACCP на производстве мы начали экономнее использовать электроэнергию за счет правильной работы холодильных камер. К тому же сократилось количество возвратов продукции», — говорит директор по качеству частного предприятия «Колос» Людмила Чорноус. До этого инспекторов контролирующих ведомств не устраивала температура хранения в морозильных камерах. А на некоторых предприятиях доходило до смешного: инспектора из разных ведомств требовали установить различную температуру в холодильниках.

Несмотря на огромное количество контролеров и снующих за взятками милиционеров, стихийная торговля в Украине непобедима

ГОСТом будешь

По разным оценкам, всего в Украине работает около 20 тысяч предприятий пищевой промышленности, из которых лишь на 500 внедрена система НАССР. При этом в прошлом году только 18% из двух тысяч опрошенных предпринимателей этой отрасли собирались инвестировать средства в управление качеством продукции, чтобы соответствовать международным стандартам.

В Эстонии при вступлении страны в Европейский союз предприятиям для внедрения HACCP отвели всего год. Те, кто не успел привести свое производство в соответствие с новыми критериями, закрылись

Одной из причин, объясняющих такую ситуацию, является дороговизна внедрения этой системы. По оценкам IFC, мелкому производителю молочной продукции в Украине установка HACCP обойдется в сумму около 50 тыс. гривен. И столько же уйдет на ежегодное подтверждение сертификата. Согласно подсчетам главы Государственной ветеринарной фитосанитарной службы Ивана Бисюка, крупным производителям на установку потребуется не менее 50 тыс. долларов.

В Эстонии при вступлении в Европейский союз для внедрения HACCP предприятиям отвели всего год. Те, кто не успел привести свое производство в соответствие с новыми критериями, закрылись. Украинским предприятиям правительство предлагает установить адаптационный срок в два года, а в реальности система НАССР станет обязательной не раньше, чем заработает зона свободной торговли между Украиной и ЕС.

«Думаю, в первую очередь эта система защитит наших производителей от потока товаров из Европы, когда заработает зона свободной торговли. Европейские товары сейчас имеют конкурентное преимущество перед отечественными, но только благодаря наличию сертификата о внедрении HACCP у них на предприятиях. В торговом предприятии “МЕТРО Кеш энд Керри Украина” уже сообщили, что с 2014 года товары без сертификата HACCP они в свои магазины принимать не будут.

То есть у наших производителей осталось немного времени», — рассказывает генеральный директор ООО «Галс» (производство сока) Владимир Завадовский. Сегодня большинство украинских пищевых предприятий могут экспортировать свою продукцию только в страны СНГ из-за того, что она не имеет международных сертификатов соответствия.

Крупные международные компании, работающие в Украине, также требуют наличия сертификата НАССР, выбирая украинские предприятия для работы. «На всех предприятиях-поставщиках McDonald’s установлена система НАССР. Были случаи, когда предприятия специально устанавливали систему для сотрудничества с McDonald’s», — сообщили «Эксперту» в компании ресторанов быстрого питания.

Игра полномочий

Правительство предполагает, что «армия» нынешних инспекторов сократится наполовину. «Сегодня координирующим ведомством в части безопасности пищевой продукции является Министерство здравоохранения. Параллельно функции по контролю за продуктами растительного происхождения, к примеру, есть и у Министерства аграрной политики и продовольствия. В то же время вопросы безопасности и качества разделить сложно, поэтому мы постоянно сталкиваемся с дублированием функций разными органами. Бизнес не против проверок, но у нас сегодня возле каждого работающего — контролер. Проще, чтобы контроль осуществлял единый орган», — говорит директор Лиги пищевых продуктов Геннадий Кузнецов.

Больше других от проверок страдают производители колбасы. Наряду с государственными контролирующими органами, в частности, Санитарно-эпидемиологической службой (СЭС), Госветфитослужбой и Госпотребстандартом, на колбасных предприятиях работает и ветеринарный врач. А при транспортировке продукции из области в область за производителем наблюдает еще и ветеринарная милиция — подразделение Министерства внутренних дел. При этом предприниматели возмущаются, что инспектора контролируют не сам процесс производства, а уже готовую продукцию.

Единый орган по контролю за качеством пищевой продукции Кабмин предлагает создать на основе Государственной ветеринарной и фитосанитарной службы Украины. Это ведомство появилось в Украине в конце 2010 года в процессе объединения Государственного комитета ветеринарной медицины и Государственной службы карантина растений при проведении административной реформы.

«Чтобы провести реформу до конца, нужно пересмотреть функции Госпотребинспекции. По идее это ведомство вступает в действие лишь тогда, когда нарушены права потребителей. А в нашей стране Госпотребинспекция присутствует на всех стадиях контроля. В результате для предпринимателей это оборачивается лишними расходами на оплату дополнительных исследований и ненужных судебных процессов», — отмечает директор департамента ветеринарной медицины Госветфитослужбы Виталий Башинский.

Не согласен с ним председатель правления Союза потребителей, бывший глава Госпотребстандарта Леонид Школьник. «Реформировать Госпотребинспекцию необходимо. Но в процессе реформы мы дошли до того, что передали Министерству экономического развития и торговли несвойственные функции: вопросы защиты потребителей и вопросы технического регулирования. Вряд ли в какой-то стране существуют такие же проблемы с качеством питания, как в Украине. Под давлением международных структур и политиканов украинская власть сначала отменила сертификацию импортных продуктов, увеличив тем самым поставки в страну некачественных продуктов из Китая и США.

Теперь мы ликвидируем Госпотребинспекцию, что может привести к развалу системы технического регулирования. Проблема еще и в том, что в 2010 году ведомство возглавляли некомпетентные руководители. Среди руководства инспекции были кто угодно, вплоть до спортивного тренера», — рассказывает Школьник. Действительно, только за прошлый год глава Госпотребинспекции менялся четыре раза. В апреле 2011 года эту должность занял Сергей Орехов (он родом из Макеевки Донецкой области), в прошлом — спортивный тренер.

«В целом идея о едином органе правильная, но вопрос в подходе. Сейчас каждый инспектор контролирует свое узкое направление, в результате даже все вместе они не видят всю производственную цепочку. Инспектор единого ведомства должен будет комплексно проводить проверку, чтобы вовремя остановить брак, а для этого нужны определенные знания», — добавляет Завадовский. Однако загвоздка в том, что единое ведомство, контролирующее безопасность пищевых продуктов в Украине, создано, но Госветфитослужба пока так и не получила необходимых полномочий. Госинспекция по вопросам прав потребителей и СЭС всё еще работают самостоятельно и всеми силами противятся объединению.

Плюс украинскому потребителю

Валерий Пятницкий, уполномоченный правительства Украины по вопросам европейской интеграции:

— Если в стране за один и тот же вопрос отвечают одновременно десять контролирующих органов, это значит, что ответственного за результат нет. Сейчас каждый из органов, работающих в сфере контроля за безопасностью пищевой продукции, собирает с пищевого рынка деньги якобы за то, что они обеспечивают эту безопасность.

Необходимо, чтобы система работала, как единый механизм — это шаг к евроинтеграции. Одна из проблем украинских производителей, к примеру, животноводческой продукции, которая не позволяет им попасть на рынок Европейского союза, — отсутствие возможности проконтролировать всю цепочку производства. Тогда как в ЕС от производителя требуют информацию даже о том, какую пищу употребляет животное, которое в итоге станет мясом.

Такая система контроля может появиться после создания единой службы контроля, и не думаю, что для украинских производителей это станет проблемой. В нынешней ситуации меня больше волнует не европейский потребитель, а украинский. Почти 90 процентов курятины потребляется внутри страны, и только десять процентов идет на экспорт. Если в Украине изменится подход к контролю за пищевой продукцией, выиграет от этого украинский потребитель в первую очередь.

Не единое ведомство, а общий механизм

Сергей Кияниченко, начальник управления рыночного надзора Государственной инспекции Украины по вопросам защиты прав потребителей:

— Сегодня, говоря о реформировании в сфере контроля за безопасностью пищевых продуктов, речь идет не о создании единого ведомства, а о создании общего механизма, в рамках которого будут работать несколько ведомств. К примеру, в США существует несколько организаций, которые могут применять санкции по отношению к нарушителям. В Украине также работает следующая цепочка: за нарушениями действующего законодательства на производстве, в реализации и торговле пищевой продукцией сегодня наблюдают Государственная инспекция по вопросам защиты прав потребителей, Государственная ветеринарная фитосанитарная служба и общий надзорный орган — прокуратура, который следит за контролирующими органами.

И мы пока не видим возможности, как из этого перечня ведомств можно слепить одно компетентное ведомство. К примеру, Госпотребинспекция подключается к процессу контроля за пищевыми продуктами на этапе их реализации в торговой сети, в системе розничной торговли, но не на производстве. Ветеринары осуществляют этот контроль непосредственно и на производстве, и в процессе реализации. Только в случае возникновения претензий мы передаем функции контроля в руки Госветфитоконтроля.

Да, сегодня существуют некоторые регуляторные проблемы в работе между ведомствами, в том числе связанные с определением подчиненностей экспертных подразделений. Но в течение следующих шести месяцев эти нюансы должны исчезнуть.

Четкое разделение

Владимир Голодняк, заведующий отделением стандартизации и метрологии инструментальных исследований Украинского научно-исследовательского института масел и жиров Национальной академии аграрных наук Украины:

— В ходе проведения административной реформы необходимо четко разделить полномочия и функции органов государственной власти, которые выполняют надзор и контроль качества и безопасности пищевой продукции и сырья. Необходимо, чтобы каждый из контролирующих органов отвечал за свою сферу деятельности. Кроме того, нужно установить требование, согласно которому контролирующие органы не должны разрабатывать нормативную документацию, где формулируются требования к объектам, входящим в сферу их контрольных функций.

Важно, чтобы кроме горизонтального надзора и контроля, который осуществляют сегодня контролирующие органы, существовал вертикальный контроль со стороны Министерства аграрной политики и продовольствия по отраслям за соблюдением технологической документации и дисциплины, а также эксплуатацией оборудования. Причем контроль должен осуществляться профессионалами, знающими особенность конкретной отрасли.

Пища в мире

В мировой практике качество пищевых продуктов контролируют по-разному. К примеру, власти Китая ужесточили меры наказания для недобросовестных производителей. Сегодня там за производство некачественной еды могут приговорить как к пожизненному заключению, так и к смертной казни.

В более гуманной Дании с 1997 года безопасностью пищевых продуктов занимается единый контролирующий орган — Администрация по ветеринарным вопросам и пищевой продукции, которая с 2001 года ввела «смайл-схему» для потребителей. С помощью этой схемы инспектор-контролер оценивает предприятие. А смысл ее прост: отчеты ведомства с оценками производителей и продавцов находятся в свободном доступе в Интернете, супермаркетах, пекарнях, мясных и овощных лавках, и любой потребитель может беспрепятственно изучить их. Скажем, украинские потребители о недобросовестных производителях сегодня узнают только из средств массовой информации. Ни один из отечественных контролирующих органов не ведет публичный учет ни «опальных», ни «добросовестных» производителей и продавцов, отравивших товаром своих покупателей.

Автор: Екатерина Сыченко, журнал ЭКСПЕРТ №11(340)