Якою бачить влада “безпечну реінтеграцію окупованих територій”
У Верховній Раді зареєстрували урядовий законопроєкт “Про засади державної політики перехідного періоду” (№5844), що стосується окупованих Криму і частин Донеччини та Луганщини. Мінреінтеграції як автор документа декларує, що законопроєкт уніфікує підходи до деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій (ТОТ). Законопроєкт готують до розгляду парламенту вже восени цього року.
Видання ZN.ua розповідає, якою політику перехідного періоду бачать автори законопроєкту та які застереження щодо його реалізації висловлюють експерти.
Навіщо написали законопроєкт?
В Україні вже сім років триває російсько-українська війна. За підрахунками Управління Верховного комісара ООН з прав людини, загальна кількість людських втрат, пов’язаних з конфліктом, станом на січень 2021 року становить близько 44 тисячі. З них до 13 300 – загиблі цивільні та військові, до 33 500 поранених. Ще понад 1,5 мільйона стали внутрішніми переселенцями.
За даними Офісу генпрокурора, українські правоохоронці зафіксували понад 14 тисяч кримінальних порушень на тимчасово окупованих територіях Криму і Сходу України. Понад 5 тисяч проваджень порушено через воєнні злочини, скоєні на ТОТ.
Тож автори законопроєкту декларують, що документ має започаткувати засади для “послідовної, системної державної політики, забезпечити її єдність та прогнозованість для громадян України, зокрема мешканців ТОТ, державних органів, міжнародних партнерів України тощо“.
У тексті проєкту йдеться про заходи з відновлення територіальної цілісності в межах міжнародно визнаного державного кордону, відновлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування на ТОТ, подолання наслідків збройної агресії РФ, реінтеграції тимчасово окупованих територій, їхніх мешканців, розбудови сталого миру та запобігання повторенню окупації.
Після оприлюднення першої версії законопроєкту документ розкритикували експерти та низка громадських організацій, серед яких і Коаліція громадських організацій, які опікуються питаннями захисту осіб, що постраждали внаслідок конфліктуі. Утім, і до другої версії документа в правозахисників лишилася низка зауважень.
Серед основних зауважень експертів – непередбачуваність частини норм законопроєкту, значне неконституційне розширення повноважень президента України, необґрунтовані пропозиції скасувати низку чинних законів (зокрема, щодо окупованої території Криму) без заміни цих норм тощо.
Віцепрем’єр-міністр та міністр реінтеграції ТОТ Олексій Резніков справляє враження втішеного, коли говорить про документ. Він називає його хорошим і вказує, що його міністерство опрацювало приблизно 180 письмових докладних рекомендацій, заперечень і пропозицій. З 98 сторінок початкового варіанту законопроєкту зараз лишилося 28.
Міністерство обрало шлях створення рамкового закону, а інші аспекти перехідного періоду, за задумом авторів, мають окреслюватися в окремому великому пакеті законопроєктів, який розроблятиме Мінреінтеграції.
“Це фундаментальний рамковий закон, метою якого стане безпечна реінтеграція тимчасово окупованих територій і встановлення довіри між людьми по обидва боки лінії зіткнення. Він потрібний для правової визначеності питань, які стосуються окупації українських територій з боку Російської Федерації… Цієї визначеності очікують не лише мешканці ТОТ, а й підконтрольні уряду території. Усі ці роки Росія закидала жителям ТОТ багато “інформаційного сміття”, що змінює їхнє ставлення до своєї ж країни. Тому для безпечної інтеграції всі громадяни мають мати визначеність”, – каже Олексій Резніков.
Олексій РезніковЗа його словами, цей документ містить стандартні критерії ОБСЄ, як продовження Мінських угод 2014 року задля припинення російсько-української війни.
“Ті Мінські угоди, які складаються з протоколів, меморандумів та комплексу заходів, не розкривають низки речей, тому цей законопроєкт – бачення державної політики, яке дає відповідь на значно більшу кількість питань, аніж Мінські угоди. Якщо хтось стверджуватиме, що цей законопроєкт суперечить Мінським угодам, то це означає: або ця людина відкидає авторитет ООН та ОБСЄ, або не читала цього законопроєкту”, – сказав Резніков.
Він також переконаний, що неможливо ігнорувати думку більшості громадян, висловлену в соціологічних опитуваннях, про те, що окуповані території мають бути повернуті без жодних “особливих статусів” та на умовах і засадах, які були до 2014 року, щодо всіх населених пунктів та районів України.
Водночас менеджерка з адвокації Центру прав людини ZMINA Альона Луньова не вірить, що документ буде ефективним у тому вигляді, який є зараз, і прогнозує, що його текст потребуватиме серйозної дискусії в парламенті.
“Цей текст – спроба переозначити те, що відбувається в Україні. Хоча зараз не стоїть питання, як ми розуміємо конфлікт, який триває. Ці вектори вже задані, і ніхто не сперечається, ким є для нас Російська Федерація і чи насправді вона окупувала частину нашої країни. Втім, у законодавстві залишається чимало прогалин, і зараз питання полягає в тому, що робити далі. Нам важливі не політичний маніфест і гасла, а практичні розв’язання реальних правових проблем, з якими стикаються люди“, – коментує правозахисниця.
Що є в документі?
Наразі документ складається із семи розділів та містить 38 статей. Перший розділ охоплює оновлені терміни, що стосуються тимчасової окупації та деокупації. Зокрема, єдине для Криму та Сходу України визначення ТОТ, часові межі тимчасової окупації та перехідного періоду, основні його засади та особливості стратегічного планування питання деокупації та реінтеграції.
Документ розподіляє регулювання на конфліктний та постконфліктний періоди, що, своєю чергою, визначає алгоритми дій держави під час реінтеграції тимчасово окупованих і деокупованих територій та їхніх жителів. Законопроєкт охоплює питання, зокрема, демілітаризації та роззброєння, розв’язання гуманітарних проблем та відновлення правосуддя.
Стаття шоста пропонує, щоб міністр оборони, голова Служби безпеки України та міністр внутрішніх справ надсилали президенту України спільне подання про “факт повної відсутності окупаційних сил РФ на території населеного пункту, району та встановлення повного контролю України над територіями в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці”. Отримавши цей документ, президент має ухвалити рішення про визнання відповідної адміністративно-територіальної одиниці деокупованою та встановити дати її деокупації.
У питанні роззброєння автори документа покладаються на хорватський досвід вирішення збройного конфлікту, коли держава фінансово винагороджувала тих, хто здавав добровільно зброю та боєприпаси. Документ також створює передумови формування кадрового резерву, щоб запобігти браку необхідних службовців на деокупованих територіях.
Утім, Альона Луньова зазначає що ключова ідея законопроєкту – поділ на заходи конфліктного і постконфліктного періоду – є штучною, адже чимало заходів мають тривати протягом усього перехідного періоду. Крім того, з документа незрозуміло, чи є вичерпним поділ заходів у конфліктний та постконфліктний період, бо законопроєкт вказує лише на окремі з них.
“Так, до прикладу, у документі є заходи, що стосуються конфліктного періоду, тобто до деокупації територій та припинення збройного конфлікту, і сюди входять питання захисту цивільного населення на окупованих територіях, заходи гарантування національної безпеки й оборони, створення й функціонування військово-цивільних адміністрацій, кадровий резерв для роботи на деокупованих територіях та політико-дипломатичні санкції. І це весь перелік. Незрозуміло, чи це все, що має відбуватися зараз. Перелік, вочевидь, не покриває питання захисту реалізації прав мешканців сірої зони та ВПО”, – коментує правозахисниця.
Альона ЛуньоваТакож Луньова зауважує, що законопроєкт не містить визначення низки важливих понять. Зокрема, критично важливим для впровадження політики перехідного періоду є визначення поняття жертв (потерпілих) збройного конфлікту в Україні. Це є доволі складним питанням, однак такого визначення законопроєкт не містить, хоча і передбачає норму про вшанування пам’яті жертв збройної агресії.
Міністр наголошує, що реінтеграція ТОТ має бути не будь-якою, а саме безпечною для устрою, суверенітету, територіальної цілісності та усталеного розвитку країни. Це, за його словами, ключова мета законопроєкту. Місією документа він назвав збереження зв’язків між людьми, які живуть по різні боки лінії розмежування або адміністративної межі з Кримом, через спрощення доступу до державних сервісів.
AP / Evgeniy MaloletkaАльона Луньова зі свого боку вказує на фрагментарність низки норм законопроєкту, які окреслюють, що саме держава має робити задля підтримки зв’язків з мешканцями ТОТ.
Так, проєкт закону містить поняття конвалідації. Це нове поняття для українського законодавства, яке означає процедуру визнання дійсним нікчемного правочину. Простіше кажучи, це процедури визнання правочинів, які були вчинені на ТОТ. Зараз ці правочини не визнаються державою. Втім, законопроєкт не дає жодного уявлення про те, як це відбуватиметься. З нього зрозуміло, що відповідний порядок міститиметься в законі.
Крім того, наразі за всієї величезної кількості різноманітних документів, які оформлюються на ТОТ, автори законопроєкту вже пропонують не визнавати тільки документів про вищу освіту.
“Автори законопроєкту пропонують впроваджувати процедури атестації для підтвердження середньої та загальної освіти. Решта освітніх документів, виданих на ТОТ, не визнаються. Видається, що кримчани жодним чином не зможуть підтвердити свою кваліфікацію. Але що робити мешканцям окупованих територій з їхніми дипломами про вищу освіту? Спалити їх чи все ж таки повинні бути певні процедури нострифікації?” – запитує правозахисниця. Мінреінтеграції проігнорувало рекомендацію правозахисників передбачити нострифікаційні процедури для окремих спеціальностей.
“Зрозуміло, що, якщо ти юрист і вивчав на окупованій території російське законодавство, така освіта не може бути релевантною для України. Але, якщо йдеться про математичні, фізичні чи хімічні спеціальності, невже це так принципово, щоб не було нострифікаційних процедур?” – додала вона.
Відповідальність
У Мінських домовленостях ідеться про звільнення від відповідальності тих, хто брав активну участь у подіях 2014 року. Законопроєкт розкриває, як розв’язуватиметься це питання. Він передбачає, що не відбуватиметься переслідування та покарання людей, які не вчиняли на ТОТ правопорушень.
“Ми говоримо, що так – амністія має бути, але вона не має стосуватися всіх. Ті, хто скоював злочини проти людяності та воєнні злочини, за жодних умов не можуть бути амністовані. На цьому наполягає міжнародне право, тому що воно вимагає захисту інтересів жертви, постраждалих осіб, права на правду та права на справедливість”, – обґрунтовує Резніков.
Відповідно до ст. 9 законопроєкту, не зможе уникнути відповідальності той, “хто в складі окупаційних сил чи окупаційних адміністрацій РФ вчинив кримінальне правопорушення у зв’язку з тимчасовою окупацією”. Для такої людини також неможлива амністія, якщо вона скоїла злочин:
- який підпадає під юрисдикцію Міжнародного кримінального суду в межах, визнаних Україною;
- визначений ст. I Конвенції про незастосування строку давності до воєнних злочинів і злочинів проти людства або статтею 1 Європейської конвенції про незастосування строків давності до злочинів проти людяності та воєнних злочинів;
- склад якого охоплює діяння, визначене ч. 1 ст. 1 Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання;
- який спричинив смерть людини або заподіяння тяжких тілесних ушкоджень;
- який є умисним тяжким або особливо тяжким злочином проти життя та здоров’я особи, проти волі, честі та гідності особи, проти статевої свободи та статевої недоторканості людини або проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку;
- передбачений розділом I Особливої частини Кримінального кодексу України, коли підозрюваний був суддею, прокурором, народним депутатом України, депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатом місцевої ради, міським, сільським, селищним головою або військовослужбовцем.
Так само амністія неможлива для іноземців, які воювали на боці незаконних збройних формувань чи були в складі окупаційних адміністрацій РФ та вчинили кримінальні правопорушення у зв’язку з тимчасовою окупацією.
Особливості амністії та звільнення від кримінальної відповідальності також визначатиме окремий закон.
Документ водночас встановлює засади обмеження права бути обраними на місцевих виборах та на обіймання посад, гарантує право на правду про причини, перебіг і наслідки збройної агресії РФ проти України та розкриває особливості державної політики розбудови сталого миру.
Утім, правозахисники побоюються, що будь-які намагання встановити оцінну категорію “сталий мир”, відповідно до документа, можуть призвести до неоднозначного тлумачення і правозастосування.
Документ наголошує, що вибори можливі після деокупації ТОТ з дотриманням плюралізму, виборчих прав внутрішньо переміщених осіб і лише за умов недопущення втручання Російської Федерації у виборчий процес. На ТОТ пропонується заборонити проводити місцеві вибори та референдуми.
Законопроєкт передбачає обмеження права бути обраним на місцевих виборах та люстрацію осіб, які “своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи на підрив основ національної безпеки і оборони України або порушення прав і свобод людини”.
Підстави та порядок обмежень визначатиме Закон “Про відповідальність за правопорушення, вчинені під час тимчасової окупації території України”, який не був ще внесений до парламенту, а отже його зміст нам ще невідомий.
Обмеженню права бути обраним на місцевих виборах та люстрації підлягатимуть особи, які були в складі:
- окупаційних сил та адміністрацій РФ і не завдали шкоди життю та здоров’ю громадян;
- вищого керівництва окупаційних сил та окупаційних адміністрацій, перелік посад яких визначає Служба безпеки України.
Відповідно до документа, обмежень уникнуть люди, які в складі окупаційних адміністрацій РФ забезпечували життєдіяльність тимчасово окупованих територій (ТОТ) і не завдали умисно шкоди життю та здоров’ю громадян і які були в складі окупаційних сил РФ з примусу або проти своєї волі та знову ж таки не завдали умисно шкоди життю та здоров’ю громадян.
Кожному, хто підпав під обмеження, буде гарантоване право на захист і оскарження рішень, зокрема в суді.
Відшкодування збитку
Відповідно до тексту законопроєкту, майнову та моральну шкоду, яку вчинила Росії, у повному обсязі та в передбаченому Кабміном порядку компенсує Україна з подальшим висуненням вимог про відшкодування до Російської Федерації.
“Це притомна міжнародна практика. Такий підхід дає надію постраждалим від російської агресії, що держава їх не покине”, – коментує радник віцепрем’єр-міністра України Богдан Чумак.
Богдан ЧумакСтаття 5 проголошує, що Україна не визнає примусового або автоматичного набуття громадянами України російського громадянства за ознакою проживання або реєстрації на тимчасово окупованій території. Це також не є підставою для втрати громадянства України.
Правозахисні організації занепокоєні тим, що проєкт закону містить контроверсійні положення, частина з яких може погіршити ситуацію з реалізацією прав та свобод осіб, які постраждали від конфлікту, у порівнянні із ситуацією, яка є зараз. Йдеться про пропозицію авторів законопроєкту визнати такими, що втратили чинність, низку законодавчих актів, які стосуються статусу АРК, Севастополя та Закон “Про забезпечення прав і свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території України”. Визнання нечинним, зокрема, цього закону без ухвалення документа на заміну може призвести до суттєвих негативних наслідків, кажуть вони.
“На консультаціях з авторами законопроєкту ми не почули жодних пояснень про причини таких скасувань. Навіщо скасовувати цей перелік документів? Ба більше, у законопроєкті немає положень Закону “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України”, який регулює питання прав кримчан. Мінреінтеграції обіцяє колись у майбутньому подати подібний документ. Дивною є ситуація, коли від ухвалення тексту, який ще навіть не зареєстрований, залежить чинність норм закону про перехідний період“, – пояснює Альона Луньова.
Правозахисниця також не погоджується з тим, щоб діалоговий процес щодо війни насаджувався згори.
“Законопроєкт містить точний перелік міст, де будуть створені філії Музею подолання агресії Російської Федерації проти України. Це міста Донецьк, Луганськ, Севастополь та Сімферополь. Але чи мають такі рішення затверджуватися законом, без широкого обговорення? Чи не тут є місце для діалогових процесів, під час яких форма та місце меморіалізації жертв збройного конфлікту будуть визначені? Видається, що питання пам’яті є значно складнішим, ніж це зараз відбито в законопроєкті. Як і питання права на правду, сенс якого в проєкті зводиться до оперативного інформування суспільства. Цього, безумовно, не досить”, – переконана вона.
Автор: Микола Мирний; “Дзеркало тижня”
Tweet
