Полицейские функции для Национальной гвардии: за или против

В течение последних недель в экспертных кругах горячо дискутируется законопроект, который возлагает новые функции и расширяет полномочия Национальной гвардии. Правозащитники, эксперты, депутаты, омбудсмен уже высказались против такой законодательной инициативы, поскольку она угрожает правам человека. Граждане тоже начали протестовать против еще не принятого в первом чтении законопроекта.

Тем временем отдельные депутаты и представители самой Нацгвардии защищают необходимость таких изменений, ссылаясь на "европейский опыт". 

К обсуждению этой темы приступили в начале сентября во время заседания парламентского комитета законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. По результатам рассмотрения, члены комитета рекомендовали Верховной Раде принять в первом чтении проект закона №6556, зарегистрированный в Раде летом.

Предложенные положения законопроекта довольно разные: от предоставления военнослужащим Нацгвардии полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и доставке нарушителей в участки до изъятия частей НГУ, охраняющих общественный порядок, из списка подразделений, которые должны перейти в подчинение Министерства обороны во время военного положения.

Аргументы и мотивация у участников дискуссии разные. Правозащитники обеспокоены угрозами для прав человека, часть депутатов — концентрацией полномочий Нацгвардии и усилением влияния руководителя МВД, который является представителем одной из сильнейших политических сил. 

Экспертная среда анализирует и высказывается по поводу отдельных блоков законопроекта. Хотя следует заметить, что в дискуссии используются преимущественно политические аргументы, ей не хватает профессионального постатейного обсуждения документа. Эта публикация не имеет целью ни поддерживать документ, ни его безоговорочно критиковать, хотя в ней и будут содержаться предостережения относительно отдельных положений проекта. Я ставлю перед собой другую задачу: рассмотреть аргументы сторон и оценить их обоснованность. 

Итак.

1. Со времени приобретения Украиной независимости сильным аргументом считаются ссылки на европейских опыт или опыт США — стран устойчивой демократии. При этом ссылки часто лишь содержат названия иностранных учреждений или стереотипные представления, которые сложились в массовом сознании. В нашем случае тоже постоянно приводится аргумент, что законодательные изменения относительно функций НГУ — заимствование лучшего европейского опыта. Так, условно похожие подразделения есть во Франции и Румынии (жандармерия), Италии (карабинеры), Испании (гражданская гвардия). Впрочем, в подавляющем большинстве европейских стран действуют лишь военные организации и полицейские (гражданские) силы. Яркий пример такой системы — скандинавские страны, уровень доверия к органам правопорядка в которых достигает 90%.

Однако даже в европейских странах, где аналогичные Нацгвардии формирования существуют, они являются частью Вооруженных сил и подчиняются Министерству обороны (Португалия, Литва). Либо находятся в двойном подчинении: и МВД, и Министерства обороны (Франция и др.). 

Между тем вопрос не столько в функциях и подчинении. Если испанская гражданская гвардия и французская жандармерия имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, расследовать преступления или регистрировать оружие, то это совсем не означает, что мы должны перенимать и этот опыт. В нашем случае это функции полиции, так что вряд ли следует их дублировать. Необходимо рассматривать выполнение конкретных полномочий в контексте национального законодательства, действующего распределения обязанностей между разными органами правопорядка, а также учитывать имеющуюся систему сдерживаний и противовесов.

Кроме того, нужно учитывать значительное влияние политики на МВД и крайне неудовлетворительную работу механизмов привлечения к дисциплинарной/уголовной ответственности правоохранителей-нарушителей. Все это в комплексе не позволяет говорить об автоматическом заимствовании или даже ссылке на иностранный опыт.

2. Для подтверждения "европейскости" предложенных норм пресс-служба Нацгвардии ссылается на твининговый проект"Содействие усовершенствованию системы охраны общественного порядка", по рекомендациям которого они подготовили законопроект №6556. 

Этот твининговый проект действительно был реализован, правда, еще в 2012–2013 гг., и касался тогдашних внутренних войск МВД Украины. В рамках этого проекта предшественники нацгвардейцев овладевали мягкой моделью охраны порядка, специальными приемами и техникой работы с людьми во время массовых мероприятий. Например, правоохранителей учили выводить правонарушителей с массовых мероприятий, не нанося им телесных повреждений, и т.п. Эти обязанности и сейчас возложены на Нацгвардию. Кроме того, сегодня на мирных собраниях Нацгвардия руководствуется нормами Закона "О Национальной полиции", который очень четко определяет порядок и основания применения мер принуждения — физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия. Разумеется, с учетом принципов законности и пропорциональности. Поэтому рекомендации в данной сфере следует выполнять не через изменения в законодательство, а через обучение и институционные изменения.

3. Наделение полномочиями привлекать правонарушителей к административной ответственности авторы законопроекта обосновывают ростом преступности и недостаточным обеспечением общественного порядка. Если теперь военнослужащие Нацгвардии привлекаются лишь к общему патрулированию с полицией, то согласно изменениям, которые предлагает законопроект, они смогут делать это самостоятельно, поскольку получат полномочия привлекать к административной ответственности, например, за курение или употребление алкоголя в запрещенных местах, мелкую кражу и т.п. Кроме того, в отдельных случаях им дадут право проводить личный досмотр (а также досмотр вещей) и доставлять в отделение полиции.

Однако проблема в том, что программа подготовки нацгвардейцев не предусматривает изучения Кодекса об административных правонарушениях. Их готовят, скорее, физически противостоять людям, чем квалифицировать правонарушения, вместе с тем вежливо объясняя человеку, в чем именно его обвиняют. Это кардинально разные программы профессиональной подготовки. Полицейские функции должен выполнять сервисный гражданский орган — Нацполиция. Патрульных полицейских не только готовят по соответствующим программам, у них еще есть и предохранители от произвола: нагрудные знаки, по номеру которых позже можно идентифицировать недобросовестного полицейского, и боди-камеры.

Таким образом, это скорее вопрос эффективного распределения ресурсов. Намного эффективнее выделить дополнительные ресурсы на патрульную полицию, имеющую опыт подготовки своих работников, которые лучше подготовлены и экипированы для таких задач, чем создавать с нуля параллельную систему в Нацгвардии.

Это, очевидно, самая слабая часть законопроекта. Ее можно полностью изъять во время доработки законопроекта ко второму чтению, если конечно, он не будет отклонен во время рассмотрения в первом чтении.

К тому же Концепция развития сектора безопасности и обороны Украины (утвержденная Указом президента в 2016 г.) предполагает постепенное приближение Нацгвардии — по показателям боевой и специальной подготовки, технического оснащения и всестороннего обеспечения — к стандартам НАТО. То есть орган развивается в сторону милитаризации, а не в направлении предоставления сервисных услуг населению.

4. Самая острая часть дискуссии — право нацгвардейцев определять "минимальное безопасное расстояние" для протестующих во время проведения мирного собрания. К лицам, его сокращающим, могут быть без предупреждения применены спецсредства.

Основной аргумент в пользу этой нормы — предотвращение повторения событий 31 августа 2015 г. под Верховной Радой. Тогда от разрыва боевой гранаты погибли четыре военнослужащих Нацгвардии, еще более 100 чел. были ранены. Авторы законопроекта считают, что наличие "невидимой стены" обезопасит правоохранителей от терактов.

Сейчас законы о Нацполиции и Нацгвардии содержат отдельные разделы, в которых подробно определен порядок применения спецсредств и огнестрельного оружия. В них же прописана и норма, позволяющая применять огнестрельное оружие без предупреждения к лицу, которое сокращает определенное правоохранителем расстояние. Но это касается только огнестрельного оружия, а не, как предлагает законопроект, спецсредств. Уровень опасности как для правоохранителей, так и для участников каких-либо митингов должен быть значительно выше. Правозащитники же вообще склоняются к тому, что предложенную законопроектом норму будут использовать для легитимации непропорционального применения насилия к участникам протестов.

Между тем следует указать, что никакое правовое регулирование не сдерживает ни от превышения полномочий со стороны правоохранителей, ни от преступных действий со стороны участников протестов. Но если появляется законный инструмент для оправдания произвола нацгвардейцев, это действительно настораживает. 

5. Обе стороны в дискуссии касаются болезненного вопроса неконституционности возложения на Нацгвардию функций по охране общественного порядка. Отправной точкой для дискуссии является ч. 4 ст. 17 Конституции Украины, гласящая, что "Вооруженные силы Украины и другие военные формирования никто не может использовать для ограничения прав и свобод граждан". По мнению представителей части экспертной среды, это означает, что ни привлечение к охране мирных собраний, ни конвоирование не могут быть возложены на Нацгвардию.

Приверженцы законопроекта обращают внимание на то, что, согласно Закону "Об обороне Украины", военные формирования — это совокупность военных соединений и частей. Соответственно, Конституция запрещает использовать одновременно всю совокупность этих соединений и частей. Если идти по этой логике, то, используя отдельную войсковую часть, а не совокупность, мы не входим в противоречие с Основным законом. Такое толкование представляется крайне уязвимым. Таким образом, поставить точку в данном вопросе может только Конституционный суд Украины. 

Безусловно, я остановился не на всех положениях законопроекта. Однако следует анализировать документ глубже, ведь речь идет о военном формировании с полицейскими функциями, или квазиполицейское формирование. Существование модели Нацгвардии как чего-то промежуточного между военной организацией и полицией весьма спорно. Однозначного устойчивого стандарта или подтвержденной эффективности таких органов нет и в европейских странах.

Наконец, народным депутатам, скорее всего, нужно подумать о формировании прозрачной государственной политики в этой сфере. О Нацгвардии мало говорят, как в контексте реформы сектора безопасности, так и в процессе обсуждения реформы полиции. Что не зря вызывает возмущение в обществе. Без просчета последствий и учета угроз спорадические законотворческие инициативы, вроде проекта №6556, не похожи на реальную попытку решить имеющиеся в государстве проблемы.

Автор:  Евгений Крапивин, эксперт группы по реформированию органов правопорядка Реанимационного пакета реформ, ZN.ua