Реформи МВС: що з системою зараз і що на неї чекає

Після жахливої трагедії 18 січня із загибеллю керівництва МВС в Броварах, яка сколихнула не тільки поліцейських чи нацгвардійців, а все суспільство, лунає багато побоювань з приводу збереження стабільності в системі внутрішніх справ. На днях парламент призначив міністром внутрішніх справ Ігоря Клименка, який у статусі глави Нацполіції виконував обов’язки міністра. Де юре необхідні дії державою вчинено, і це добре.

Де факто — система внутрішніх справ налічує сотні тисяч службовців та пʼять органів (Нацгвардія, Нацполіція, Держслужба надзвичайних ситуацій, Прикордонна та Міграційна служби), де персональна харизма чи управлінський стиль керівника МВС впливають, проте не визначають діяльності. Тим паче після деполітизації МВС у 2015 році більше немає «міністра міліції», а саме міністерство виконує (принаймні хоча б намагається виконувати) функцію політичну, а не управлінську, пише видання ZN.ua.

Тому краще подивитися на саму систему: якою вона є зараз, і що на неї чекає. Чи вдалося підрозділам МВС знайти баланс між війною та своїми повсякденними мирними завданнями, включно із власне реформуванням у бік якісного очищення системи?

Основні виклики, які загострила війна

Отже, 2022 рік став випробуванням для всієї країни, — всі органи влади в умовах війни адаптували свої функції до потреб воєнного часу, а особливо це стосується органів у системі національної безпеки та оборони. Міністерство внутрішніх справ координує діяльність п’яти органів, які прямо залучені як до відсічі збройній агресії Російської федерації, так і до забезпечення порядку в тилу, налагодження життя на деокупованих територіях тощо.

Вже зараз можна констатувати:

По-перше, наявність кадрової стабільності на рівні вищого керівництва. Адже завдяки низці вдалих рішень уряду 18 і 20 січня вдалося визначити як виконувача обов’язків міністра внутрішніх справ, так і голову Національної поліції. Тимчасом ситуація, котра полягала в тому, що Ігор Клименко понад два тижні фактично керував і міністерством, і Нацполіцією, негативно позначалася на ефективності діяльності всієї системи МВС просто через брак часу в її керівника на суміщення посад і транзит робочих справ. Саме тому призначення його 7 лютого міністром без в.о. є вдалим рішенням, що дасть змогу скоротити будь-які перехідні періоди і забезпечити політичну стабільність.

Міністр внутрішніх справ Ігор Клименко

Варто зазначити, що міністр і керівник поліції — це дві різні за функціями посади: перший — політична особа (в сенсі формування державної політики, представлення інтересів органів в уряді тощо), а другий виконує управлінські функції (оперативне керування органом). Це досягнення вже згаданої деполітизації 2015 року. Правда, її ще треба завершити, адже, всупереч класичній європейській моделі, міністр внутрішніх справ впливає на кадрові призначення в поліції, наприклад погоджує призначення керівників обласних управлінь. З огляду на різний функціонал посад міністра і керівника поліції, важко сказати, чи досвід управління поліції дає істотні переваги у виконанні політичних функцій міністра. Він дає знання системи, що великий плюс, а з іншого боку — завжди створює ризики, що інтереси його колишнього відомства превалюватимуть над інтересами інших органів системи МВС. Але шукати кандидатів під час війни — справа невдячна, тож, радше, це найбільш вдале рішення: якнайшвидше призначити того, хто вже перебрав на себе частину справ. Також потрібно якомога швидше призначити керівника Нацполіції.

По-друге, фактичні функції, які виконують органи системи МВС, істотно зсунулись у бік реагування на виклики, поставлені війною. Хоча це й здається очевидним, однак проговорити варто, адже нова ситуація прямо впливає на роль МВС. Насамперед ідеться про мілітаризацію, — Нацгвардія з її змішаною функцією внутрішньої безпеки та охорони громадського порядку зараз здебільшого орієнтована на забезпечення сил оборони спеціалізованими кадрами. Так само і в інших органах системи МВС: для всіх, хто хотів захищати країну «на передовій», було створено умови для транзиту у бік з’єднань Збройних сил України.

ДСНС України

Значні ресурси поліції та ДСНС йдуть на підтримку безпеки в тилу, збереження та відновлення критичної інфраструктури, відновлення функціонування влади на деокупованих територіях шляхом здійснення першочергових заходів безпеки, розмінування територій, фіксації пошкоджень житла тощо.

Водночас прикордонна та міграційна служби посилено охороняють кордони, ретельніше працюють із міграційними заходами і загалом намагаються надавати якісні послуги громадянам України у складних умовах.

Врешті, про це мало говорять, але слід віддати належне поліцейським, які активно залучені до розслідування воєнних злочинів. Причому першочергові слідчі дії зазвичай лежать на плечах саме поліцейських. А це і виявлення тіл закатованих росіянами українців, і ексгумація масових поховань, і психологічна підтримка людей на щойно визволених територіях тощо. Це неабиякий психологічний виклик для кожного, а поліція за рахунок регіональної присутності та значної кількості особового складу максимально залучена в ці процеси, без яких жодне розслідування і притягнення винних до відповідальності неможливе.

Але! Ніхто не скасовував злочинності — від крадіжок і грабежів, шахрайств і дорожньо-транспортних пригод із потерпілими до кібератак, кількість яких значно зросла. Проте ресурс системи обмежений, насамперед це фахівці, які більше зосередилися на питаннях національної безпеки, а не побутової злочинності.

Результати розслідування (в народі — «показники розкриття») очікувано знизилися, правда здебільшого на тих ділянках, які й раніше були проблемними: наприклад, квартирні крадіжки чи шахрайства з банківськими переказами (зараз додалися псевдоволонтери, які активно паразитують на війні). Найбільша проблема попереду — погіршення соціально-економічної ситуації, демобілізація, незаконний обіг зброї та боєприпасів… До цих негативних супутників війни, про які може розказати будь-який кримінолог, необхідно готуватися заздалегідь.

Відтак органи системи МВС сьогодні не лише виконують цивільні функції, а й дають збройну відсіч агресору, підтримують порядок у тилу та відновлюють життя на деокупованих територіях, виконують функції у сфері кримінального переслідування.

По-третє, попередня критика з приводу незаконних практик роботи чи виявів корупції лишається актуальною. Тому заперечувати необхідність розвитку, навіть в умовах війни, не варто. Процес самоочищення, насамперед через дисциплінарні процедури, фактично заморожений, а вияви корупції ретельно замовчуються. Здається, що лише під тиском європейців та американців за останні два тижня активізувалися розслідування, зокрема пов’язані з корупційними схемами на митниці, закупівлях, гуманітарці. На жаль, у всіх цих злочинах є десятки й сотні виконавців, у тому числі всередині самої системи МВС. 

Чи можна продовжувати очищувати і реформувати МВС в умовах війни?

Відкладати це на мирний час неправильно не тільки з погляду моралі, а й із політичної необхідності. У нас є завдання виконати рекомендації Європейського Союзу щодо вступу України, надані 17 червня 2022 року.

Одна з них прямо стосується органів системи МВС, а саме частина Рекомендації №4 — «ухвалити комплексний стратегічний план реформування всього сектора правопорядку як частини безпекового середовища України».

11 січня 2023 року генеральний прокурор Андрій Костін повідомив, що Міжвідомча робоча  група  озробила проєкт Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектора безпеки і оборони України на 2023–2027 роки і скерувала його до офісу президента України для вивчення та подальшого затвердження указом президента України.

Серед іншого, до стратегічних пріоритетів реформування органів правопорядку увійшли: забезпечення дієвості та ефективності органів правопорядку як невід’ємної складової сектора безпеки і оборони, в межах якого вони забезпечують національну безпеку України, у тому числі громадську безпеку та порядок, протидію злочинності; розбудова системи управління, що орієнтована на результат відповідно до встановлених пріоритетів; комплексна цифрова трансформація системи, а також відкритість, прозорість, підзвітність, незалежність та її політична нейтральність.

Що ж стоїть за цими офіційними формулюваннями? Продовження тих самих реформ, які не було завершено після Революції Гідності. В нас досі працюють якісно нові органи чи підрозділи, наприклад патрульна поліція чи сервісні центри МВС, проте говорити, що вони утворюють систему, важко. Є нові й старі структури, нові й старі кадри, які співіснують. І це проблема, бо після закінчення війни ми знову почнемо стару історію про «очищення», «атестацію», «перезавантаження».

Зробити це вдало майже неможливо, часто просто — неконституційно, тож, радше, варто змінити внутрішню структуру: наприклад, реформувати кримінальний блок поліції, об’єднати посади слідчого та оперативного працівника, запровадити чітку систему оцінювання за критеріями якості роботи, — а вже потім дивитися, як люди «обживаються» в цих нових структурах. Якщо працюватимуть дійові системи оцінювання та дисциплінарної відповідальності, неефективні правоохоронці будуть звільнені природним шляхом як такі, що не виконують своїх службових обов’язків належним чином.

Недарма  стільки було сказано і про деполітизацію, — насправді надмірний політичний вплив залишається, і це один із найбільших викликів для такої масштабної системи як МВС. Згадані процеси мілітаризації матимуть наслідком те, що органи системи МВС тривалий час залишатимуться ключовим силовим блоком держави, відповідальним за внутрішню безпеку.

Разом з тим невдалими кадровими рішеннями, толерантністю до корупції чи просто нереагуванням на системні проблеми можна створити ситуації, в яких цей ресурс буде використаний проти українців. Тому сьогодні ми займаємося деолігархізацією, але паралельно не повинні забувати, що органи, які мають монополію на застосування сили, так само потребують прискіпливої уваги.

Водночас слід  уточнити, що позиція ЄС полягає в тому, що наш План як кандидата в ЄС має стосуватися мирного часу. Тож до нього не ввійшли проблемні питання функціонування органів правопорядку в умовах війни, питання військової та воєнної юстиції, політики деокупації та післявоєнної відбудови України (в частині безпекових заходів). Чи це критично? Насправді ні, якщо паралельно з цим документом мати якісну державну (публічну) політику з питань, перелічених вище. Бо одна річ — якою систему правопорядку хочуть бачити європейці (справді, це система мирного часу), інша — які виклики перед нею ставить війна сьогодні і як нам зберегти систему правопорядку до мирних часів.

Таким  чином, попри сталість системи МВС в умовах війни, це має бути не результатом спорадичних зусиль хороших керівників чи низової ініціативи підлеглих, а частиною сталої, послідовної, результативної державної політики воєнного часу.

АВТОР: Євген Крапивін, експерт Центру політико-правових реформ; Дзеркало тижня. Україна