Катастрофическое богатство: как сделать деньги из урагана

10 лет назад, в 1999 году, весь состав Еврокомиссии, высшего исполнительного органа ЕС, ушел в отставку. Поводом для этого стали выдвинутые против комиссаров обвинения в коррупции. Следы финансовых преступлений нашли даже в департаменте гуманитарной помощи. К тому времени разворовывание денег, выделенных на ликвидацию катастроф, перестало быть чем-то необычным. 

На фото: Жертвы землетрясения 1894 года быстро поняли, что спасение погибающих — дело рук самих погибающих
Фото: AFP

В Италии землетрясения, как правило, лишают крова одних и обогащают других. А пример того, как американские власти справлялись с последствиями урагана Катрина, погрузившего в 2005 году Новый Орлеан под воду, вообще выглядит как настоящее учебное пособие типа «Как за короткое время сделать деньги из воздуха». 

8 тысяч лир по записке

Устранение последствий любого стихийного бедствия создает идеальные условия для воровства. В чрезвычайной ситуации бывает трудно проследить за тем, на что уходит финансирование, а значит, оно может беспрепятственно присваиваться. Властям нужно без промедления восстанавливать разрушенные поселения, искать пропавших без вести и ухаживать за теми, кто остался в живых. Деньги быстро и в большом количестве расходуются и в суматохе часто не доходят до пострадавших. Таких примеров — тьма. 

В 1894 году в Италии произошло землетрясение, разрушившее несколько городков и деревень. Оно было не то чтобы очень сильное — 5,4 балла по шкале Рихтера, но ему удалось хорошенько встряхнуть римскую политическую элиту. Первые подземные толчки жители области Калабрия, которая находится на самом юге Апеннинского полуострова, почувствовали в ночь с 17 на 18 ноября, но сейсмическая активность не прекращалась еще сутки. Вышедшая 19 ноября The New York Times сообщала: «Информация о случившемся все еще скудная, но уже ясно, что множество людей погибло. Прокопио, деревня, в которой жили 1200 человек, была стерта с лица земли. Фактически все здания превратились в руины. Точное число жертв неизвестно, но в одной из церквей под завалами оказались погребены 47 человек».

От землетрясения сильно пострадали два города — Пальми и Семинара, население которых достигало почти 20 тыс. человек. В Пальми почти все постройки оказались разрушены. Разбирать завалы в конце XIX века было довольно сложно, работа велась вручную, на это требовалось много времени. Общее число погибших исчислялось несколькими сотнями, во всем регионе более 50 тыс. человек надолго остались без крова.

Итальянские власти отреагировали на землетрясение довольно быстро, по крайней мере в том, что касалось финансовой помощи. Уже в первые два дня король Италии Умберто I отправил префектам регионов Мессина и Калабрия по 20 тыс. лир (это почти $6 млн по нынешнему курсу). Премьер-министр Франческо Криспи, возглавлявший правительство до марта 1896 года, тоже не мог остаться в стороне — он перечислил в Калабрию 10 тыс. лир, а также 5 тыс. и 2 тыс. лир в регионы Мессина и Катандзаро. В пострадавшие города синьор Криспи направил своего заместителя, чтобы он лично проследил за ходом восстановительных работ.

Вскоре, правда, стали появляться слухи о том, что деньги, выделенные пострадавшим регионам, исчезают неведомо где. Чиновники на местах жаловались, что не получают достаточных средств для помощи жертвам землетрясения. Чтобы убедиться в том, правда это или нет, в итальянском парламенте была создана специальная комиссия, которая взялась за детальное изучение расходов бюджета.

Представители комиссии рассказали о результатах расследования в феврале 1897 года, выступая на заседании нижней палаты парламента. По сообщению газеты New Zealand Tablet, они заявили, что премьер-министр Франческо Криспи «лишил компетентные органы права заниматься распределением гуманитарной помощи и организовал управление средствами таким образом, что никаких гарантий их правомерного использования не было». Документов о том, как тратились деньги, не сохранилось, и администрация премьер-министра так и не составила отчета о финансировании восстановительных работ.

Другими словами, Франческо Криспи создал все условия для того, чтобы направлять гуманитарную помощь туда, куда ему хотелось. Парламентской комиссии удалось выяснить, что он использовал деньги в политических целях, перечисляя их влиятельным жителям нескольких провинций — богачам и муниципальным чиновникам, поддержкой которых он хотел заручиться. Один из них, к примеру, получил 8 тыс. лир из фонда гуманитарной помощи, просто показав визитную карточку премьер-министра, которая была пришпилена к его собственноручной записке.

Доклад в общем не оставлял места для каких-то трактовок. Все было предельно ясно. Однако настоящую сенсацию произвели не выводы комиссии, а то, что их с успехом удалось замять. Антонио Старабба, сменивший Криспи на посту премьера, отказался каким-либо образом наказывать своего предшественника, хотя ранее заявлял, что будет считаться с результатами расследования. Итальянские журналисты вскоре поняли что к чему.

Обозреватель миланской газеты Il Secolo так прокомментировал развязку всей истории: «Поведение Стараббы во время дебатов в парламенте не должно вас удивлять. Вы наверняка слышали о том, что Криспи добился аудиенции в Квиринальском дворце (резиденция короля Италии), чтобы пожаловаться на сведения о расхищении фонда гуманитарной помощи. Мне удалось узнать из осведомленного источника, что Криспи прибегнул даже к своей обычной угрозе прийти в парламент с револьвером и, если ничто больше не поможет, покончить жизнь самоубийством. Его настрой произвел должное впечатление на монарха, который успокоил его и вызвал Стараббу, попросив последнего «избежать осложнений»».

Премьер не стал возражать королю. Политикам и прессе в Риме было хорошо известно о том, что в министерстве внутренних дел хранятся десятки писем от префектов провинций региона Калабрия, а также от субпрефектов и других местных чиновников с жалобами на неправомерное расходование гуманитарных средств. Но, как писала Il Secolo, «Антонио Старабба дал парламенту ясно понять, что он удержится от использования этих документов, чтобы раз и навсегда поставить точку в скандале. Вместо этого они останутся в тайных архивах министерства».

89 тендеров на одного мэра

Со временем политическая культура в Италии не претерпела значительных изменений — по крайней мере, борьба с последствиями стихийных бедствий на Апеннинах так и осталась для многих отличным средством для личного обогащения. Правда, к привычной картине добавилась важная деталь: природные катастрофы стали кормить не только политиков, но и набиравшую силы итальянскую мафию. 

Для мафиозной группировки «Каморра» землетрясение 1980 года, случившееся в окрестностях Неаполя, стало подарком небес. Благодаря этому стихийному бедствию политическое влияние этой мафии окрепло, а ее главарям досталась неплохая доля из фонда гуманитарной помощи.

Над эпицентром землетрясения, которое началось в 19.34 по местному времени, оказался район Ирпиния и поселения провинции Авеллино — города Лиони и Сент-Анджело-дель-Ломбарди были почти полностью разрушены. Сейсмические волны дошли и до Неаполя, где обвалились десятки зданий. В историю Италии это землетрясение вошло как самое смертоносное, в результате которого погибло почти 3 тыс. человек. И оно же стало самым скандальным. Разбирательства обстоятельств, при которых год за годом пропадали выделяемые правительством средства, длились почти 15 лет.

Как и в конце XIX века, помощь пострадавшим от землетрясения никто тщательно не контролировал, и власти Италии с трудом могли отчитаться даже о том, сколько всего средств было потрачено на восстановительные работы, не говоря уже о деталях. Назывались разные суммы: то $7 млрд, то даже $52 млрд, но через 8 лет со времени землетрясения более или менее точная цифра была все же установлена — $40 млрд. Деньги эти предназначались не только для восстановления разрушенной инфраструктуры, но и должны были пойти на индустриальное развитие региона. С этой целью чиновники проводили тендеры на строительство новых дорог и заводов. Как выяснилось в результате масштабного расследования, проведенного в начале 1990-х годов, контракты зачастую заключались только с теми, кто давал взятки.

За десять лет с момента землетрясения итальянская прокуратура завела несколько сотен дел против чиновников, которых подозревали в хищении средств или в связях с преступными группировками. К тому времени, когда случилось это землетрясение, неаполитанская мафия уже вовсю занималась бизнесом. Она контролировала вывоз мусора и всю наркоторговлю в Неаполе и прилегающих провинциях, а также обзавелась необходимыми связями во властных кругах. Но, по словам итальянского писателя и политика Исайи Сэйлса, о «Каморре» Италия узнала только после землетрясения в Ирпинии.

Члены мафиозной группировки, которые начали внедряться в строительный бизнес, готовы были принять самое активное участие в восстановлении региона. Схема, по которой предприятия мафиози обычно получали контракты, выглядела следующим образом. Три четверти правительственных тендеров, как правило, выигрывали крупные корпорации, расположенные на севере Италии, в индустриальной ее части. Они получали от правительства примерно 30-40% от суммы контракта, чтобы начать строительство. Затем они откладывали это строительство на максимально длительное время, чтобы положить деньги в банк, получить с них проценты и потратить на какие-нибудь собственные нужды. А потом они и вовсе продавали тендер южным субподрядчикам менее чем за половину его стоимости. Естественно, и этими субподрядчиками часто оказывались мафиози.

Правительство Италии потратило как минимум $5 млрд на развитие индустрии в пострадавшем от землетрясения регионе. Но из 400 построенных фабрик и заводов 150 так и не начали работать. Их стоимость к тому же часто оказывалась завышенной — завод по обработке картофеля, к примеру, обошелся властям в $7,2 млн, однако с его конвейера не сошло ни одной картофелины. А в окрестностях Сент-Анджело-дель-Ломбарди появилась живописная дорога длиной 12,8 км, которая проходила через залитую солнцем долину, изящно изгибалась и заканчивалась как раз перед старым деревом. «Этот контракт вообще не разыгрывали, и никто не контролировал его реализацию,— объясняла журналистка Барбара Фиаммери, которая на протяжении долгого времени писала о восстановлении региона.— Как только деньги перестали поступать, дорога тоже закончилась».

Свою работу «Каморра» выполняла без особых притязаний. В городке Монтерусчелло предприятия, связанные с мафией, выстроили тысячи новых домиков, которые начали разваливаться уже через несколько месяцев без всяких землетрясений. Представители неаполитанского суда попросили следственные органы разобраться в том, как вообще такие дома могли быть простроены. В итоге выяснилось, что они успешно прошли тщательную проверку со стороны городских чиновников, которые, как предписывал закон, получили за это 1% от стоимости проекта.

Хотя в руки мафии, по приблизительным подсчетам, попали около $6 млрд из фонда гуманитарной помощи, львиная доля общего бюджета досталась все-таки чиновникам. Им повезло по-крупному: они могли совмещать свои должности в администрации с частным предпринимательством, и это позволяло им заключать контракты от имени правительства с компаниями, которые им принадлежали. Особыми преимуществами пользовался брат итальянского премьер-министра Чириако де Миты по имени Мишель, владевший строительной корпорацией, которая участвовала в восстановительных работах. Как позже рассказал один из работавших с ним бизнесменов, «Мишеля в тех местах знали как человека, который мог позволить себе все что угодно. Он заранее знал, когда и куда будут идти деньги,— для стороннего наблюдателя это были сведения, доступные только высшим административным кругам». С 1982 по 1990 год 15 из 18 мэров провинции Авеллино без особого труда выиграли в общей сложности 1334 тендера — в среднем 89 контрактов на мэра. Точно так же богатели чиновники и в других городах. Контрактов с собственными компаниями они заключили примерно на $20 млрд. Еще $4 млрд ушло на взятки и откаты. И только оставшиеся несколько миллиардов были потрачены на нужды населения.

200 исчезнувших контрактов

Итальянским политикам удалось заработать состояния на землетрясении в Ирпинии благодаря одной простой причине — они сами распределяли гуманитарную помощь и сами об этом отчитывались. Если компетентных надзорных органов нет, остается рассчитывать только на то, что найдется какой-нибудь разоблачитель из числа коррумпированных чиновников, который однажды решится рассказать об их финансовых преступлениях. 

В 1998 году показания одного такого человека стали причиной скандала, из-за которого по всей Европе прокатилась волна возмущения и недоумения. Все начиналось со слухов и журналистских расследований, а закончилось официальным признанием того, что члены Европейской комиссии (ЕК), высшего исполнительного органа Европейского союза, были замешаны в мошенничестве. Доказательства того, что комиссары превышали служебные полномочия, неправомерно расходовали бюджет, а то и просто воровали деньги, обнаружили сразу в нескольких департаментах комиссии.

Одной из первых публикаций о мошенничестве в ЕК стала статья в бельгийской газете La Meuse, напечатанная в середине 1998 года. В ней рассказывалось о том, как расхищают бюджет ECHO, департамента гуманитарной помощи ЕК, который возглавляла итальянка Эмма Бонино. Вскоре после выхода газеты в дом ее главного редактора Мишеля Фромона ворвались вооруженные люди и избили его. Позже, как сообщила газета The Guardian, Фромону позвонили неизвестные и посоветовали ему «отвалить от комиссии». В сентябре 1998 года влиятельный британский журнал Index on Censorship вышел с шестью пустыми полосами. На них не было ничего, кроме надписи «запрещено цензурой». Главный редактор журнала Урсула Оуэн пояснила, что эти полосы предназначались для материала о коррупции в ЕК, но его решили не печатать, потому что автор получал угрозы и выход статьи мог подвергнуть его жизнь опасности.

Впрочем, пока о финансовых преступлениях в ЕК рассуждали на страницах газет, Европейский парламент, который должен был следить за деятельностью комиссаров, никаких официальных расследований не проводил. Но 9 декабря 1998 года эта история вышла на новый уровень. Голландец по имени Пол Ван Буйтенен, работавший во внутреннем аудиторском подразделении комиссии, передал депутату Европейского парламента Магде Авоэ подготовленное им втайне досье. В нем содержались сотни документов, подтверждающих, что на протяжении нескольких лет комиссия скрывала информацию о незаконных действиях отдельных ее членов. За раскрытие этих сведений ЕК отстранила Буйтенена от должности. Но после того, как Европейский парламент поручил разобраться в его отчете независимому экспертному комитету, уже самим членам ЕК стала грозить отставка.

Больше всего обвинений пришлось на долю французского комиссара Эдит Крессон, главы департамента образования. В основном они касались ведения двойной отчетности, а также того, что Крессон незаконно назначала на высокооплачиваемые посты своих знакомых. Эта практика настолько широко ею применялась, что ее родственники и друзья ее сотрудников получили посты даже в департаменте гуманитарной помощи, для чего у них, разумеется, не было никакой квалификации. Поэтому под ударом оказались и руководители ECHO — испанец Мануэль Марин, который заведовал департаментом с 1992-го по 1995 год, и сменившая его Эмма Бонино.

Расследование показало, что Марин, а затем и Бонино тоже постоянно нарушали кадровую политику комиссии. Под их руководством в ECHO появилось «необычно много сторонних и временных сотрудников», как сообщалось в докладе комитета экспертов. Эти сотрудники получали зарплату из той части бюджета департамента, которая предназначалась для оперативных работников на местах, то есть для тех, кто работал непосредственно в зонах военных конфликтов и природных катастроф. Другими словами, деньги участников гуманитарных миссий долгое время получали чиновники в департаменте, да и то не штатные, а временные и сторонние.

Но кадровые нарушения были, конечно, не самыми серьезными среди обвинений в адрес ЕСНО. Комитету экспертов удалось доказать, что в 1992-1993 годах ECHO заключил четыре фиктивных контракта с частными компаниями о предоставлении гуманитарной помощи странам бывшей Югославии, а также африканским государствам Руанде и Бурунди. Сумма этих контрактов превышала $2,5 млн. Эти деньги, предназначавшиеся жертвам геноцида в Африке и пострадавшим от гражданской войны на Балканах, бесследно растворились в Брюсселе. Комитет выяснил, что ни один из пунктов контракта так и не был выполнен. Но это было вполне естественно, потому что на протяжении четырех лет об этих договоренностях не знали ни представители частных компаний, которые были указаны в документах, ни члены комиссии. Куда пропали деньги, перечисленные по контрактам, понять уже было невозможно: все отчеты об их расходовании оказались поддельными. Всего за несколько лет — с 1993 по 1995 год — чиновники из ECHO потратили неизвестно на что почти $1 млрд, заключив на эти средства более 200 контрактов. Впоследствии, когда ЕСНО возглавила Эмма Бонино, документы, касающиеся этих затрат, были попросту уничтожены.

Главные фигуранты коррупционного скандала настаивали на своей невиновности, и хотя судебного разбирательства против них не начали, весь состав ЕК в марте 1999 года подал в отставку. «Я думаю, это произошло не из-за того, что в комиссии действует принцип коллективной ответственности, а потому, что отдельные ее члены не стали брать на себя личную ответственность»,— заявил тогда комиссар по вопросам финансов Марио Монти. Расследование коррупции в рядах ЕК воспринималось многими как победа Европарламента в том смысле, что он прекрасно выполнил свои надзорные функции. Но, как признался один из его депутатов, «в парламенте та же культура, что и в комиссии: то, что там не так распространено мошенничество, можно объяснить только меньшим бюджетом».

Миллиарды Катрины

Исходя из того, что часть гуманитарной помощи так или иначе будет разворована, американское Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (FEMA), как правило, отправляет в пострадавшие от стихийных бедствий районы на 1-3% средств больше, чем требуется. А потом просит вернуть излишки, если они остаются. Бывает, конечно, что такие расчеты оказываются неверными. В 2005 году, к примеру, когда на Соединенные Штаты обрушился ураган Катрина, финансовые преступления достигли такого масштаба, что речь пошла о растрате или воровстве миллиардов долларов. 

Разрушения от урагана Катрина были огромными. Разрушения вызвал не сам по себе ураган, а приливная волна, вызванная ураганным ветром. Сформировавшись 23 августа в районе Багамских островов, циклон прошел через территорию штата Флорида, но основную силу набрал уже потом, когда достиг Мексиканского залива. После этого он направился на север и 29 августа прошел через штат Луизиана. Образовавшаяся приливная волна разрушила плохо спроектированные защитные дамбы и каналы Нового Орлеана, и 31 августа почти 80% его территории оказались под водой. Из-за того что далеко не все жители откликнулись на призыв к обязательной эвакуации, который прозвучал за сутки до катастрофы, наводнение оказалось одним из самых смертоносных в истории США — оно унесло 1464 жизни. Спустя месяц неподалеку от Нового Орлеана прошел еще один, гораздо более мощный ураган Рита, приливная волна от которого вновь затопила улицы города.

Экономический ущерб от Катрины, Риты и вызванных ими наводнений превысил $90 млрд, что для Соединенных Штатов абсолютный рекорд. Объем гуманитарной помощи тоже был немалым. Уже в первые 6 месяцев правительство США выделило на эти цели $19 млрд. Как только стали появляться сведения о финансовых злоупотреблениях, правительственный департамент аудиторской отчетности провел расследование возможных правонарушений. Его результаты оказались ошеломляющими. «Вопиющие случаи мошенничества, наглость преступных схем и масштабные растраты — от всего этого просто дух захватывает»,— заявила сенатор Сьюзан Коллинс, глава комитета национальной безопасности.

Выяснилось, что несколько миллиардов долларов оказались потрачены зря. Часть этих денег ушла на ненужные восстановительные работы и строительство временных жилищ. А другая часть разошлась среди мошенников или была разворована. На ремонт бывшей военной базы Fort McClellan в штате Алабама, которая готовилась принимать беженцев, ушло $7,9 млн. На эти деньги там не только покрасили стены, но и отремонтировали холл приемной, поликлинику и спортивный зал, а также возвели новый забор. Однако работы шли так долго, что, когда база наконец открылась, туда приходили всего 10 человек в день, и через месяц ее пришлось закрыть, чтобы не тратиться на содержание.

Существовали и другие примеры того, как чиновники слишком рьяно отреагировали на призыв помочь беженцам. Люди из FEMA, к примеру, приобрели фургоны для лишенных крова, каждый из которых стоил $34,5 тыс. Всего на это было потрачено $860 млн. Но поскольку администрация штата Луизиана отказалась размещать фургоны на своей территории, они оказались никому не нужны. В итоге 10 тыс. фургонов так остались без дела на военной базе в штате Арканзас, где за их содержание приходилось платить $250 тыс. в месяц.

В докладе департамента аудиторской отчетности сообщалось и о том, что почти 21% из выданных жертвам катастрофы $6,3 млрд, скорее всего, оказался в руках мошенников. Зачастую в нелегальных схемах участвовали чиновники, которые решали, кому выдавать гуманитарную помощь, а кому нет. Каждый хотел урвать себе хоть немного из тех миллионов долларов, которые распределялись в пострадавших областях. Клерк по имени Уейн Лоулес из трудового департамента Луизианы оформлял десятки карточек на пособие по безработице всем, кто соглашался заплатить ему $300. В калифорнийском центре приема звонков организации Красного Креста прокуратура привлекла к ответственности 75 операторов и их родственников, которые намеревались мошенническим путем присвоить сотни тысяч долларов из бюджета гуманитарной помощи.

Конечно же, широко практиковалось и предоставление фиктивных данных для многократного получения субсидий. Из-за того что многие жители Луизианы потеряли свои документы во время катастрофы, а их дома нередко были разрушены, сотрудники FEMA часто требовали от желающих получить деньги только назвать имя, номер карточки пенсионного страхования и адрес.

Эти сведения редко проверялись. В итоге выяснилось, что из 2,5 млн заявок, по которым произвели платежи, 900 тыс. оказались фиктивными. Некоторые жертвы катастрофы, которые лишились своих жилищ, умудрялись получить одновременно право бесплатно жить в гостинице и деньги на аренду жилья. А владелец одного из отелей в штате Техас сделал вид, что поселил у себя беженцев из Луизианы, и выставил правительству счет на $232 тыс., который оказался поддельным. «То, что начиналось как программа по устранению последствий катастрофы, превратилось для всех в дойную корову»,— сказал один из членов надзорного комитета конгресса.

В повсеместном распространении мошенничества обвинили руководство FEMA, которое не смогло как следует проследить за распределением средств. В итоге руководитель агентства Майкл Браун был вынужден уйти в отставку. «Проблема в том, что люди из FEMA не смогли подготовиться к стихийному бедствию, которое происходит каждый год,— сказала Сьюзан Коллинс.— Их подход «сначала плати, а потом спрашивай» призывал людей к недобросовестному поведению». Судя по всему, когда есть возможность бесплатно и без всяких усилий получить деньги, многие люди готовы отозваться на такой призыв.

Егор Низамов.. Журнал «Деньги»