Нет смысла в правосудии, если решения судов не выполняются

В сентябре эксперты Центра Разумкова обнародовали результаты исследования о масштабах и причинах невыполнения судейских решений. Эксперты шокированы масштабами невыполнения решений в Украине. Что показало исследование и как заставить должников не игнорировать суды?

Выполнение решений входит в право человека на справедливый суд по ст. 6 Европейской конвенции по правам человека. Это также необходимое условие принципа верховенства права, закрепленного в ст. 8 Конституции.

Нет смысла в правосудии, если решения судов не выполняются, объясняют правозащитники. Это сильно углубляет недоверие к судебной ветви власти и власти в целом.

На эту проблему неоднократно обращал внимание Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Нарушение права на справедливый суд он признавал по делу «Иванов против Украины». А в 2017 году судьи в Страсбурге окончательно потеряли терпение. В рамках дела «Бурмич и другие против Украины» суд изъял из своего реестра 12 143 заявления украинцев, которые касались невыполнения или несвоевременного выполнения решений украинских судов. Судьи ЕСПЧ указали, что приняли пилотное решение по делу Иванова 15 октября 2009 года, но украинское правительство так и не удосужилось дать возмещение всем потерпевшим. Украина даже не выполнила решения суда в деле Иванова.

ЕСПЧ передал изъятые дела Комитету министров Совета Европы, считая, что у него — лучшие возможности и средства для мониторинга реформ в Украине в этой сфере. После этого комитет предложил трехэтапный план преодоления проблемы — посчитать долги, понять их причины, предложить решения и воплотить их.

МАСШТАБ ПРОБЛЕМЫ

Исследование по поручению комитета провел Центр Разумкова. Данные о невыполненных судебных решениях эксперты взяли в Едином реестре судебных решений и в Бюджетной программе № 4040, которой владеет Государственная казначейская служба.

И даже на этапе сбора информации аналитики поняли, что не смогут точно выполнить первый этап предложенного комитетом плана. Ведь объективно посчитать долги по решениям судов невозможно. Не все решения передавались в Государственную исполнительную службу, а кое-где судебные исполнители неправомерно возвращали исполнительный документ взыскателю из-за того, что им не удалось установить местопребывание юридического лица — ответчика.

Однако по состоянию на февраль 2019 года исследователи обнаружили свыше 305 тысяч решений без выполнения.

«В феврале 2019 года в Украине было свыше 305 554 невыполненных решений. В 2018 году выполнили всего 77 тысяч судебных решений. Это меньше чем четвертая часть. Это общегосударственная проблема, для решения которой нужно принять адекватные меры», — говорит заведующий кафедрой общетеоретического правоведения и публичного права НАУКМА Анатолий ЗАЕЦ.

Глава правления Экспертного центра по правам человека Владимир СУЩЕНКО признается, что был шокирован цифрами. Они, по его мнению, свидетельствуют о кризисе правовой системы и управления государством.

«55% государственных предприятий, МВД за участие в АТО, Пенсионный фонд, государственные вузы, военные части, Государственная судебная администрация не выплатили средства по решениям судов. Игнорирование судов — это унижение людей. Гражданин, к примеру, выиграл дело за незаконное увольнение, а ему все равно не платят деньги», — возмущается правозащитник.

СОЦИАЛЬНЫЕ ДЕЛА

Эксперты распределили случаи игнорирования требований суда по трем категориям — социальные, трудовые споры и решения относительно юридических лиц, ответственным за которые является государство. Из этих групп они исследовали по одному проценту дел.

На момент исследования совокупная сумма в социальных делах долга составляла 2,2 млрд гривен. В эту группу больше всего вошло кейсов невыплат средств чернобыльцам и детям войны.

Проанализировав 2 254 решения, исследователи пришли к выводу, что, принимая законодательство о социальном обеспечении, Верховная Рада должным образом экономически его не обосновала и не учла реального состояния бюджетного финансирования. Проще говоря, народные депутаты, как мастера популизма, сплели опасную паутину законов, которую крайне сложно распутать. Теперь возмещение долга в Украине регулируют 17 законов, шесть решений Конституционного Суда, три постановления правительства, пять приказов Министерства юстиции.

Один из ярких примеров популистских решений — принятие перед президентскими выборами 2004 года Закона «О социальной защите детей войны», который начал действовать накануне парламентских выборов 2006 года. Законопроект обязал Пенсионный фонд доплачивать 4,5 млн украинцам со статусом «дети войны» 30% размера пенсии.

Впоследствии в парламенте осознали, что в госбюджете нет денег. Чтобы уменьшить количество и размер соцвыплат, народные избранники внесли изменения в законодательство, в частности и в бюджетное.

Во время принятия закона народный депутат «должен думать головой, а не другими частями тела», советует судья Конституционного Суда в отставке Виктор ШИШКИН. «Создавая законы, он должен мыслить через призму Конституции. В ст. 22 Основного закона говорится, что изменения других законов не могут суживать и уменьшать объем ранее предоставленных прав. Если из популистских соображений вы принимаете закон, который предоставляет большие социальные гарантии, то все, дорогие мои, эти гарантии вы уже не сможете изменить», — говорит судья.

Из-за этого граждане Украины обращались в суды, которые принимали решения в их пользу. «Эта проблема существовала много лет, и пока украинцы не завалили Европейский суд по правам человека жалобами, государство на нее не реагировало», — прокомментировал профессор Анатолий Заец.

ТРУДОВЫЕ СПОРЫ

В трудовых спорах общая сумма долга составляла 31,7 млн гривен. Проанализировав 80 судебных решений, авторы исследования среди основных причин проблемы называют нехватку финансирования и неподобающее выполнение полномочий со стороны органов государственной власти, ее предприятий и учреждений.

Эти заведения, в частности, задерживают начисленные зарплаты, не платят больничных на время беременности и родов. Кроме того, ученые обнаружили недостатки нормативной регуляции трудовых правоотношений, когда, к примеру, несвоевременно принимают подзаконные ведомственные акты о денежном обеспечении участников АТО.

ГОСПРЕДПРИЯТИЯ

Игнорируя решения против юридических лиц, ответственным за которые является государство, украинцам в целом задолжали 4 млрд гривен. Проанализировав 250 решений, эксперты назвали тождественные причины с предыдущими категориями дел. Кроме того, они выделяют также моратории на принудительную реализацию имущества государственных предприятий. Правительство делало это для того, чтобы не допустить банкротства госпредприятий и социального напряжения из-за массовых увольнений. Сейчас в Украине наложено 11 мораториев.

Депутат Верховной Рады VIII созыва Руслан СИДОРОВИЧ считает, что снятие мораториев может быть опасным. Каждый из них имеет свою историю возникновения. Поэтому перед тем, как снимать мораторий, государство должно устранить его причину. «Мораторий с предприятиями топливно-энергетического комплекса кроет свои опасности. Так же мораторий на взыскание имущества госпредприятий внедрялся как блокирование скрытой приватизации государственного имущества. Но ЕСЛП ставит вполне подходящий вопрос: есть ли легитимная цель в длительном существовании таких мораториев?» — говорит он.

Лидер проекта ЕС «Право-justice» Виткаускас ДОВИДАС считает, что украинским политикам и обществу нужно концептуально признать, что украинское государство — банкрот. «Если ваша главная причина невыполнения судейских решений — это отсутствие финансового обеспечения, то Украина де-факто банкрот. И это нужно коммуницировать политикам и обществу. Не стоит тогда обещать людям, что они будут жить за пределами своих возможностей. Соответственно, не стоит утверждать и социально-экономическое законодательство, если государство не может его воплотить», — считает он.

В этой категории судебных решений авторы исследования рекомендуют пересмотреть законодательство, которое касается мораториев и процедур банкротства госпредприятий, и пересмотреть практику исполнительной службы относительно судебных решений.

СУДЕБНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛИ

Исследователи сетуют на неподобающее выполнение полномочий со стороны Государственной исполнительной службы. По некоторым судебным решениям научные работники обнаружили, что они «помогали» должникам скрывать свое имущество и финансовые ресурсы.

Анатолий Заец указывает на недостаточное финансовое, материальное и информационное обеспечение исполнительной службы.

«Часто взыскатель сам должен искать счета предприятий, разыскивать имущество и указывать на это исполнителям, чтобы выполнить судебное решение. У госисполнителей недостает силовых элементов принуждения, потому они выбирают самые простые судебные решения», — считает он. Анатолий Заец также обращает внимание, что суды очень осторожно прибегают к обеспечительным мероприятиям к принятию окончательного решения суда,  которое нужно долгое время ждать. За это время должники выводят активы из предприятия и опустошают общества.

В то же время он считает, что государство формально подходит к выполнению судебных решений. Госисполнитель может оштрафовать должника, обратиться к стражам порядка относительно привлечения к ответственности и сразу закрывать исполнительное производство. Но следователи изредка преследуют таких правонарушителей. Также исполнители закрывают производство, если у должника нет средств. Однако у истца нет возможности узнать, когда они у него появятся.

В Украине отсутствует также система координации государственных органов, касательных к выполнению судебных решений.

Президент Суда федеральной земли Нижняя Саксония Ганс-Отто БАРТЕЛЬС рассказал, что в Германии также есть случаи, когда даже государственные органы бездействуют. Но такая бездеятельность обходится учреждению в 25 тысяч евро штрафа. Если штраф не помогает, то доходит до ареста служащего.

Председатель Кассационного административного суда в Верховном Суде Михаил СМОКОВИЧ говорит, что решения админсудов выполняют, если они не задевают вопрос финансирования. По его словам, если дело доходит до привлечения служащего к ответственности, то перед судьями появляется дилемма.

«Начальник Пенсионного управления показывает, что он перечислил пенсию гражданину, а вот что касается выплат — нет денег. Исполнитель начинает привлекать его к ответственности, и у суда — дилемма. С одной стороны, Конституция, в которой идет речь, что решение должно быть выполненным, а из другой — нет средств. В конечном итоге суды отказываются привлекать к ответственности таких должностных лиц, потому что они подавали бюджетные заявки и не виноваты в том, что денег нет», — объясняет Михаил Смокович, которого недобропорядочным признал в 2017 году Общественный совет добропорядочности.

С судьей Верховного Суда соглашается и глава Государственной казначейской службы Татьяна СЛЮЗ. Она ссылается на преамбулу бюджетного кодекса и законы о госбюджете на соответствующие годы. В них идет речь, что средства выплачивают «в пределах имеющегося финансового ресурса».

Ганс-Отто Бартельс советует не лелеять иллюзию, что из-за изменений в законодательстве в Украине в этой сфере появятся больше денег. Они или есть, или их скрывают, говорит он. Чтобы изменить ситуацию, нужно улучшить статус судебных исполнителей и повысить их прибыли за работу.

Кроме этого, чтобы стимулировать граждан выполнять решение суда, немецкие судьи предупреждают о проценте пени за задержку. Если должник не платит сумму, он попадает в реестр должников.

«А это экономическая экзекуция, ведь никто не будет с ними заключать соглашение о предоставлении, например, услуг мобильной связи. Также ни один банк не выдаст кредит. У нас должники боятся этого реестра, как  черт ладана. Это все позволяет эффективно выполнять судебные решения», — рассказывает Ганс-Отто Бартельс.

В экспертной среде также предлагают вводить штрафы. Частный исполнитель Андрей АВТОРГОВ надеется, что исполнителям предоставят полный доступ к украинским реестрам, чтобы они могли арестовывать имущество и средства должников. Во властных кабинетах уже были предложения внедрить автоматизированную систему взыскания денег. Министерство юстиции предлагало создать реестр банковских счетов должников. Впрочем, нардеп Руслан Сидорович сомневается в кибербезопасности украинских реестров и считает, что ее необходимо в первую очередь усиливать.

Ганс-Отто Бартельс также имеет предостережение к работе частных исполнителей. Он не советует внедрять в Украине такой институт. По его словам, в Германии раньше звучали подобные предложения, которые правительство категорически отклонило.

«Это не совместимо с нашими представлениями о конституционном праве. Судебный исполнитель вмешивается в основы жизни — материальные вопросы человека. Эти вмешательства, по нашему мнению, нельзя отдавать в частные руки. Часто оппоненты приводят аргумент: «Но нотариусам вы позволили. Государство делегирует им свои полномочия». Однако это нельзя сравнивать. Нотариус не вмешивается в такие экзистенционные вопросы», — убежден судья, который сам в прошлом был судебным исполнителем, и отмечает контрольный надзор за этим институтом.

«У нас этот надзор осуществляет президент или председатели земельных судов, которых, со своей стороны, контролируют высшие органы. Очень важно проверять судебных исполнителей, потому что они распоряжаются большими суммами денег, конфискованными материальными предметами или чрезвычайно важными вещами. Следовательно, мы контролируем их каждые три месяца последовательно. Один раз в год кого-то проверяют без предупреждения», — прибавил судья.

Авторы исследования рекомендуют власти комплексно пересмотреть и доработать действующее законодательство в пределах Государственной стратегии преодоления проблем невыполнения судебных решений против государства и государственных юридических лиц.