Законопроект №2590 о двойном гражданстве: легализация российской паспортизации?
Еще в середине декабря 2019 года президент Владимир Зеленский подал в Верховную Раду проект закона о внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам гражданства, определив его как неотложный. Впрочем, только сейчас украинский парламент планирует его рассмотреть в первом чтении, хотя и возникли трудности с включением этого вопроса в повестку дня, отмечает ZN.UA.
Больше “легальных” бипатридов
Прежде чем законопроект был зарегистрирован в Верховной Раде, и все смогли ознакомиться с его текстом, соответствующий президентский шаг анонсировался как направленный на либерализацию государственной политики по множественному гражданству. Некоторые основания для этого были, о чем свидетельствует текст проекта закона.
Во-первых, добровольное получение совершеннолетним гражданином Украины гражданства другого государства предложено вычеркнуть из перечня оснований для лишения украинского гражданства. Вероятно, так инициатор законопроекта хочет отменить существующую в действующем законодательстве норму, которая на практике является полумертвой из-за нежелания многих иностранных государств делиться с Украиной информацией о получении своего гражданства.
Во-вторых, уменьшается количество лиц, которые, получая гражданство Украины, должны подать обязательство прекратить иностранное гражданство и выполнить это обязательство в течение двух лет с момента обретения гражданства Украины. Вместо этого предлагается подавать декларации об отказе от иностранного гражданства (для иностранцев, защищавших независимость и территориальную целостность Украины, и граждан государства-агрессора или государства-оккупанта, подвергшихся там преследованиям) или приносить присягу гражданина Украины (для граждан государств из перечня, который будет утверждаться Кабмином).
Значение этих деклараций и присяги не стоит преувеличивать, — это не более чем “успокоительное лекарство” для Украины. Для иностранных государств такие, сделанные согласно украинскому законодательству, заявления могут не иметь никаких юридических последствий и никоим образом не будут влиять на иностранное гражданство лиц, которые фактически будут оставаться гражданами двух или нескольких государств.
Чиновникам — дудки!
Законопроект также содержит ряд положений, направленных на урегулирование проблемы нахождения “у власти” лиц с множественным гражданством. В ряд законов (“О Совете национальной безопасности и обороны Украины”, “О местных государственных администрациях”, “О службе в органах местного самоуправления”, “О Национальном банке Украины”, “О естественных монополиях”, “О Центральной избирательной комиссии”, “О Кабинете Министров Украины”, “О предотвращении коррупции”, “О прокуратуре”, “О Национальной полиции” и другие) предлагается ввести ограничение о возможности занимать должности при наличии иностранного гражданства.
Кроме того, предполагается включение деклараций об отсутствии гражданств иностранных государств в перечень документов, подаваемых на конкурсы или при назначении на соответствующие должности.
Это очевидный шаг навстречу пожеланиям украинского общества, которое остро реагирует на случаи выявления у украинских чиновников иностранных паспортов и сомневается, что такие лица будут действовать в интересах украинского народа. Повышенное требование о лояльности публичных служащих в принципе является нормальным явлением.
Впрочем, остается открытым вопрос соответствия такого подхода конституционным принципам единственного гражданства (согласно которому украинский гражданин с иностранным паспортом должен рассматриваться Украиной исключительно как украинец) и равенства граждан в праве на участие в управлении государственными делами, на доступ к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления.
К сожалению, эти изменения не содействуют достижению неотложной цели — согласования законодательства о публичной службе с законодательством о гражданстве. Так, предполагается установление ограничений для всех бипатридов, независимо от конкретных обстоятельств получения иностранного гражданства.
Вместе с тем действующим украинским законодательством в части, в которую изменения не предлагаются, предусмотрен ряд ситуаций, когда украинец может иметь множественное гражданство. Например, когда речь идет о гражданах Украины — жителях оккупированного Крыма, российское гражданство которых, согласно Закону Украины “Об обеспечении прав и свобод граждан и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины”, считается приобретенным принудительно и автоматически, поэтому не признается Украиной и не является основанием для потери гражданства Украины.
Легализация российской паспортизации?
Если с Крымом все более или менее понятно, то по поводу российского гражданства жителей Донбасса у многих возникают сомнения. Процедура российской паспортизации на Востоке Украины отличалась от крымской тем, что жители Донбасса для упрощенного получения гражданства Российской Федерации должны самостоятельно обращаться в компетентные органы и подавать документы согласно перечню.
Это создает иллюзию добровольности получения российского гражданства. Однако эта видимость, тщательно создаваемая государством-агрессором, не должна вводить в заблуждение. Важен контекст, в котором происходит получение гражданства России. И в Крыму, и в Донбассе этот контекст один и тот же — вооруженный конфликт, начатый агрессией Российской Федерации против Украины в нарушение общепризнанных норм и принципов международного права, и необходимость выживать в условиях иностранной оккупации.
Более того, вопрос российской паспортизации в Донбассе уже урегулирован похожим образом, как это было сделано в отношении Крыма. Правда, сделано это не через закон Украины, а путем издания 8 мая 2019 года постановления и распоряжения правительства. Из самого названия распоряжения Кабинета министров Украины “О непризнании Украиной паспортных документов, выданных уполномоченными органами иностранного государства” от 08.05.2019 №362-р видим, что Украина не признает правовые последствия “раздачи” российских паспортов в Донбассе. Такой подход — правильный не только с юридической и гуманистической точек зрения, но и по сугубо прагматическим соображениям будущей реинтеграции оккупированных территорий.
Back to the USSR?!
А вот чего, очевидно, никто не ожидал от законопроекта, направленного на либерализацию, — так это возврата к советским практикам. Речь идет о введении нового основания для потери гражданства Украины — “нарушение присяги гражданина Украины, проявившееся в совершении преступления против основ национальной безопасности Украины, за которое лицо было осуждено в Украине”.
Прекращение гражданства, что фактически является санкцией за совершенное правонарушение, в теории конституционного права называется лишением гражданства, каким бы термином законодатель ни пытался замаскировать это запрещенное Конституцией Украины явление. Установленный Основным Законом Украины абсолютный запрет лишать гражданства исторически был своеобразным символическим жестом, который стал следствием желания избежать повторения советской практики применения прекращения гражданства как карательной меры для тех, кто действовал вопреки официальным интересам СССР.
Кроме того, если речь идет о каком-либо прекращении гражданства по инициативе государства, необходимо соблюдать предусмотренные международным правом ограничения. Соответствующие положения были детально проанализированы в заключении Венецианской комиссии 2016 года о проекте французского конституционного закона “О защите нации”.
Впрочем, вероятно, этот документ не был учтен при подготовке законопроекта, иначе был бы принят во внимание принцип недискриминации в контексте регулирования вопросов гражданства, раскрытый в пункте 47 Заключения. Так, нормы о гражданстве должны соответствовать принципу запрета дискриминации своих граждан, независимо от того, являются ли они гражданами по рождению или получили свое гражданство позже. Похожее положение видим и в уже упомянутом конституционном принципе равенства, и в статье 5 Европейской конвенции о гражданстве, и в статье 2 Закона Украины “О гражданстве Украины”.
Этот тезис — важный, поскольку о присяге, за нарушение которой можно потерять гражданство Украины, может идти речь, как следует из текста законопроекта, только в отношении лиц, получающих украинское гражданство не по рождению.
Автор: Ольга Поединок, доцент кафедры международного права Института международных отношений КНУ им. Т. Шевченко; ZN.UA
