Суд над слугами государства: почему чиновники не отвечают за свои действия или бездеятельность

За последние два десятилетия, с момента обретения Украиной независимости, у нас так и не смогла заработать формула «человек-государство-чиновник», в которой все были бы равны перед законом и несли ответственность за содеянные правонарушения. Для обычных граждан ответственность, как правило, наступает сразу, а вот почему чиновники не отвечают за свои действия или бездеятельность, даже если есть соответствующее решение суда?

Эти подробности пыталась выяснить «Судебно-юридическая газета».

Чиновник должен быть человеком

Что уровень доверия граждан Украины к органам государственной власти равен нулю – очевидно. Приостановление развития экономики, повышение тарифов для населения, небывалый рост цен на все виды товаров, вялое внедрение реформ – все это, конечно, не добавляет представителям власти каких-то дополнительных баллов или позитивных оценок. А привычное взяточничество, вымогательство, бесправие людей в правоохранительных органах только наращивают процент недовольных граждан.

Законом «О государственной службе» регулируется деятельность всех государственных чиновников, а также определяются основные принципы государственной службы. Ключевым среди таковых является принцип приоритета прав человека и гражданина. Не менее важные принципы – профессионализм, компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей, соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций и т. д. Об этом говорится в ст. 3 упомянутого закона.

Кроме того, если следовать закону, у чиновника есть этические и правовые обязанности. Среди первых принято выделять то, что чиновник должен добросовестно исполнять свой служебный долг; почтительно относиться к гражданам, руководителям и коллегам, придерживаться высокой культуры общения. И, конечно же, он не должен допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы или негативно повлиять на репутацию государственного органа.

Согласно ст. 10 закона о госслужбе, первым делом чиновник должен соблюдать Конституцию. А недопущение нарушения прав и свобод человека и гражданина – одна из его приоритетных обязанностей. В то же время, госслужащий обязан обеспечивать эффективную работу и исполнение задач государственных органов согласно их компетенции.

Когда нарушаются права граждан

Законодательство Украины обязывает чиновника действовать в пределах своих полномочий. Но иногда случается так, что во время исполнения служебных обязанностей он может получить поручение, которое противоречит действующему законодательству. В таком случае служащий обязан неотложно в письменном виде доложить об этом должностному лицу, которое дало поручение, а если тот настаивает на его исполнении – сообщить высшему по должности лицу. Эти нормы являются обязательными для всех без исключения, поэтому, когда человек вступает на государственную службу, он присягает выполнять все обязанности с честью и достойно стоять на страже законных прав граждан.

Впрочем, большинство из тех, кто вступил на госслужбу, в скором времени, очевидно, забывают о своей присяге и о том, что они отвечают перед украинским народом. На практике мы каждый день наблюдаем ситуации, когда армия чиновников всячески пренебрегает нашими правами и свободами. Изо дня в день целыми пачками выносятся противоправные решения и/или игнорируются законные требования граждан. В этом плане нужно четко понимать, что каждое незаконное решение, действие или бездеятельность государственного служащего является следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения им служебных обязанностей, что, согласно нормам закона, порождает персональную ответственность.

Для определения предмета обжалования в этой категории административных дел необходимо определить содержание понятия «решения, действия или бездеятельность субъекта властных полномочий».

Решение служащего необходимо рассматривать как нормативно-правовой акт или как правовой акт индивидуального действия. Нормативно-правовые акты – это решения, действие которых распространяется на неопределенный или определенный общими признаками круг лиц, предназначенные для неоднократного применения. А правовые акты индивидуального действия – это решения, которые являются актами одноразового применения норм права, причем их действие направлено на конкретных лиц или конкретную ситуацию.

По этому поводу высказался и Конституционный Суд Украины, определив, что по своей природе ненормативные правовые акты, в отличие от нормативных, устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращения к отдельному индивиду или юрлицу. Они применяются единоразово и после реализации исчерпывают свою силу.

Определив понятия и виды нарушений чиновником своих обязанностей, законодатель предусмотрел также ответственность за них. В отечественном законодательстве принято рассматривать несколько видов персональной юридической ответственности. Она может быть уголовной, дисциплинарной или материальной.

Отвечать по закону…

Ст. 38 закона о государственной службе предусматривает лишь простую констатацию, что чиновник несет ответственность в случае нарушения законодательства. В частности, речь идет о том, что лица, которые виновны в нарушении законодательства о государственной службе, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность.

В то же время, ст. 14 этого же закона раскрывает особенности дисциплинарной ответственности госслужащих. В ней говорится, что чиновник несет дисциплинарную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей. Кроме того, причинами для наложения на служащего дисциплинарного наказания могут стать превышение полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением госслужбы, а также поступок, который порочит госслужащего или дискредитирует госорган, в котором он работает.

При этом кроме дисциплинарных взысканий, которые предусмотрены трудовым законодательством, к служащему могут применяться иные меры дисциплинарного воздействия. Их предусмотрено два вида: предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность.

Как следует из закона, фактически каждый случай, когда доказана противоправность решений, действий или бездеятельности госслужащего, может, а по мнению многих юристов и правоведов, и должен быть поводом для дисциплинарной ответственности. Именно такой подход, если он является действенным, поможет очистить ряды чиновников от недобросовестных и некомпетентных людей.

…в том числе уголовному

Но наиболее действенным видом наказания в нашей стране стало привлечение чиновников к уголовной ответственности. Сегодня угроза такой ответственности все более явно нависает над теми служащими, которые на законы просто не обращают внимания. В частности, Уголовный кодекс Украины предусматривает несколько составов преступления, которые могут иметь место в случае нарушения закона госслужащими.

Конкретно – это ст. 364 УК «Злоупотребление властью или служебным положением», которая указывает, что данное нарушение является умышленным и совершается с целью получения неправомерной выгоды для себя или другого физического или юридического лица с использованием служебным лицом власти или служебного положения вопреки интересам службы, если оно нанесло значительный ущерб охраняемым законом правам, свободам и интересам граждан, государственным или общественным интересам либо интересам юридических лиц.

Предусмотренное данной статьей преступление посягает на несколько объектов. Основным из них является установленный законодательством и должностными инструкциями порядок выполнения своих обязанностей должностными лицами органов государственной власти, местного самоуправления, их аппарата, предприятий, учреждений и организаций. Дополнительным непосредственным объектом выступают также какие-либо социальные ценности, указанные в ч. 1 ст. 364: охраняемые законом права, свободы, интересы юридических лиц, их конституционные права, свободы. Но для констатации состава этого преступления обязательным будет причинение существенного ущерба одному или нескольким из дополнительных объектов.

Таким образом, злоупотребление властью или служебным положением является преступлением с материальным составом. Существенным считается ущерб (если он заключается в нанесении материальных убытков), который в 100 и больше раз превышает не­облагаемый минимум доходов граждан.

Хотя бытует мнение, что существенный ущерб не обязательно должен иметь материальный характер. Так, юристы считают, если ущерб может заключаться и в причинении общественно опасных последствий нематериального характера, и тогда вопрос о его существенности будет решаться с учетом конкретных обстоятельств дела. Считается, что при решении вопроса о том, является ли причиненный вред существенным, нужно учесть также количество пострадавших граждан и размер их морального ущерба или упущенной выгоды.

Уголовным кодексом предусмотрены также и другие преступления в сфере государственного управления.

Нарушение прав карается материально

Понятие материальной ответственности государственного служащего регулирует законодательство о труде. Государство предусмотрело, что при причинении вреда физическому или юридическому лицу незаконным решением, действиями или бездеятельностью должностного или служебного лица органа государственной власти, местного самоуправления при реализации им своих полномочий ущерб возмещается государством или органом местного самоуправления, причем независимо от вины этого лица. Об этом говорится в ст. 1174 Гражданского кодекса Украины.

В то же время, законодательством предусмотрен принцип, согласно которому государство имеет право регрессного требования к виновному лицу, т. е. может требовать от него возмещения выплаченных пострадавшему средств, кроме выплат, связанных с трудовыми отношениями и возмещением морального ущерба (ст. 1191 ГК). Регресс является механизмом привлечения чиновника к персональной материальной ответственности. Кроме того, таким образом, госслужащие несут материальную ответственность за ущерб, причиненный бюджету вследствие нарушений служебных обязанностей. Они отвечают только за прямой действительный ущерб и лишь при условии, что он причинен виновными противоправными действиями или бездеятельностью.

Однако стоит помнить о том, что независимо от размера причиненного ущерба, персональная материальная ответственность служащего ограничивается его среднемесячным заработком. И отчислять из него можно не более 20% при каждой выплате заработной платы. Превышать этот процент можно только в случае отчислений по нескольким исполнительным документам – тогда отчисления могут составлять до 50%. При этом обязанность служащего возмещать причиненный ущерб не прекращается даже в случае его увольнения.

Ущерб, который был возмещен государством, является убытками Государственного бюджета. Об этом говорится, в частности, в п. 9 заключительных положений Бюджетного кодекса, а также в Законе «О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений». Государство имеет полное право подать в суд иск о возмещении убытков, нанесенных государственному или местному бюджетам. Если же убытки, которые были причинены бюджету, являются следствием общих действий или бездеятельности нескольких должностных или служебных лиц, результатом которых стал ущерб физическим или юридическим лицам, чиновники будут нести солидарную ответственность.

Судебная практика

В предыдущем номере наше издание сообщало, что решением Окружного административного суда Киева были поддержаны исковые требования ВОО «Комитет конституционно-правового контроля Украины» к Кабинету министров Украины и Министерству юстиции.

Напомним, по мнению истцов, бездеятельность министра юстиции проявилась в нарушении Закона «Об обращениях граждан», так как он отказался предоставлять необходимую общественному совету информацию и проигнорировал 23 соответствующих запроса. К правительству у истцов было требование признать противоправным и отменить действие постановления КМУ №688, которым ликвидировались все общественные советы при органах исполнительной власти, созданные до февраля 2014 г.

Как же поведут себя дальше государственные органы? Выполнят ли они решение Фемиды? И кто проконтролирует выполнение решения суда? Пока эти вопросы остаются открытыми.

Как считает вновь избранный председатель Высшего административного суда Украины Александр Нечитайло, административная юстиция – это механизм, который заставляет чиновников выйти из «зоны комфорта». Этим можно объяснить постоянное противостояние, необоснованные нападки и попытки оказывать давление на административные суды. Судья уверен, что админсуды не­удобны для многих чиновников и даже целых государственных институций.

«Но они и должны быть такими. Их цель и предназначение – защищать граждан от нарушений со стороны государственных органов или отдельных представителей власти, возобновлять нарушенные права и указывать на ошибки или недостатки в работе гос­учреждений с целью неповторения их в будущем», – считает председатель ВАСУ. Он также подчеркивает, что для исполнения этих важнейших юридических и общественных функций административные суды должны быть независимыми и под­отчетными только обществу и закону.

Конституция в помощь!

Ст. 55 Основного Закона Украины гарантирует каждому право на защиту его прав и свобод в суде, а также на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц.

Конституционный Суд в своих решениях фактически не сужает достаточно широкую формулировку требований данной статьи. Собственно, каждое физическое или юридическое лицо получает государственную гарантию права обжаловать в суде общей юрисдикции решения, действия или бездеятельность чиновников, если считает такое решение или действие нарушающим его законные права и нуждается в правовой защите в суде.

В названной статье Конституции не дается точного определения, какие именного решения, действия или бездеятельность могут быть обжалованы. Суд не может отказать в правосудии, если человек считает, что его права и свободы нарушены или нарушаются, созданы или создаются преграды для их реализации.

Указанная статья – не единственная, которая непосредственно гарантирует право на обжалование решений, действий и/или бездеятельности субъектов властных полномочий. Ч. 2 ст. 3 Конституции предусматривает ответственность государства перед человеком за свою деятельность.

А в ч. 1 ст. 8 Основного Закона определяется принцип верховенства права, который в контексте административной юстиции требует определения и воплощения в жизнь некоторых требований. Среди них: все лица, физические или юридические, равны в своих правах; каждый должен иметь возможность ознакомиться со своими правами и обязанностями, установленными законом; соблюдение законов должны контролировать суды, которые являются независимыми в своей деятельности. Четвертое требование, указанное в Конституции, говорит о том, что все решения судов должны исполняться.

Кто заставит выполнить решение?

В контексте ответственности чиновника перед физическим или юридическим лицом нужно понимать, с кем мы имеем дело. Современная государственная модель построена таким образом, чтобы ни при каких обстоятельствах ничего не отдавать человеку. Поэтому в Украине и сложилась катастрофическая статистика невыполнения судебных решений, в частности тех, которые обязывают чиновников или госорганы отменить свои решения или выполнить какие-то действия.

Известно, что невыполнение решения суда, которое вступило в законную силу, дискредитирует орган государственной власти в глазах общества и влечет за собой установленную законом ответственность. К сожалению, приходится констатировать, что Государственная исполнительная служба продемонстрировала свою неспособность исполнять возложенные на нее государством важные функции – очень часто сотрудники ГИС не в состоянии были принудить чиновников исполнить судебное решение, фактически капитулируя перед ними.

Эксперты права и юристы констатируют тот факт, что в Украине очень сложно добиться исполнения судебного решения органами государственной власти. По их мнению, этот процесс одно­значно более проблематичен, чем обеспечение исполнения решения суда частными лицами или негосударственными предприятиями.

Ст. 267 Кодекса административного судопроизводства дает суду право обязать ответчика-субъекта властных полномочий подать в суд отчет об исполнении судебного решения. Но практикующие юристы утверждают, что эта норма является несовершенной, поэтому нередко возникают трудности с ее применением.

А вот по мнению судьи Львовского окружного административного суда Александра Сасевича, когда судья применяет нормы этой статьи, результат есть, и решение исполняется. Это обеспечивается тем, что председательствующий судья назначает срок для подачи отчета об исполнении судебного решения. В случае, если отчет об исполнении решения не был подан, или была дана обычная отписка, судья вправе наложить штрафные санкции на субъекта властных полномочий, причем не на представителя, а на непосредственного руководителя. И сумма штрафа будет довольно внушительной – от 10 до 30 минимальных зарплат.

Очевидно, что проблема невыполнения судебных решений чиновниками отражается на доверии граждан к суду. Какие меры примет в этом плане законодатель и примет ли вообще, пока предусмотреть трудно. 

КОММЕНТАРИИ  

Владимир Кравчук, судья Львовского окружного административного суда

– Я неоднократно обращал внимание, что принцип персональной ответственности чиновников должен стать реальным механизмом, который будет обеспечивать очищение власти. Как это должно действовать? Административный суд, который обеспечивает судебный контроль за решениями, действиями или бездеятельностью чиновников, должен иметь специфические полномочия. КАСУ предусматривает их, во-первых, в виде права обязать субъекта властных полномочий подать отчет. Суды этим правом не так активно пользуются, как хотелось бы. И второе: по результатам рассмотрения дополнительного отчета суд может наложить штраф на руководителя госоргана, который не исполняет судебное решение. Причем 50% этой суммы идут в госбюджет, а другая часть – истцу. Не стоит говорить, что суд неэффективный. Все инструменты есть – ими только нужно пользоваться.

Александр Сасевич, член Совета судей Украины

– Есть объективные и субъективные обстоятельства, почему в обществе наблюдаются такие ситуации. Объективные – это, возможно, несовершенство некоторых норм законов. Все-таки чиновник – это должностное лицо, которое обязано действовать в пределах и способом, установленным законом. Если есть несовершенство законодательства, а чиновник не может отойти от надлежащего исполнения требований закона, это одна сторона проблемы. А субъективные – это личность чиновника, который в силу своей невоспитанности или бездеятельности не выполняет возложенных на него функций. Суды как рассматривали, так и продолжают рассматривать такие дела. Доля этой категории дел в судах не уменьшается из года в год.

Валентина Симоненко, председатель Совета судей Украины, судья ВСУ

– Учитывая, что судебные решения органами Государственной исполнительной службы не очень-то и исполняются, могу предположить, что и решения о признании действий чиновников противоправными часто остаются без исполнения. На сегодняшний день, как мне известно, в административных судах таких дел приблизительно 10–15%. Часть требований по искам удовлетворяется, в части отказывается. Безусловно, наличие таких споров свидетельствует о системной проблеме.

Олег Присяжнюк, судья Апелляционного суда Киева, член ССУ

– Раньше существовала очень эффективная норма о вынесении отдельного определения, за невыполнение которого суд мог требовать привлечения чиновника к ответственности. И во многих случаях, если суд при принятии решения по какому-то конкретному факту или преступлению видел, что совершению преступления способствовали определенные обстоятельства и условия, он выносил отдельное определение, где обязывал устранить такие обстоятельства.

Олег Басай, председатель Киевского окружного административного суда

– Есть категория дел, где исполнительные листы не выдаются, т. е. решение суда подлежит безусловному исполнению. В таком случае суд при принятии решения может обязать субъекта властных полномочий уведомить его об исполнении данного решения. Соответственно, истец имеет право обратиться к суду с заявлением, чтобы тот сообщил, исполнено решение или нет. Кроме того, истец, согласно законодательству, может обратиться к субъекту властных полномочий. Если же госорган будет игнорировать эти запросы, существует установленная законом процедура обжалования его бездеятельности. Может быть заявлено требование о взыскании морального ущерба и выплате компенсации.

Богдан Львов, председатель Высшего хозяйственного суда Украины

– Если речь идет о возмещении ущерба, действуют общие правила гражданско-правовой ответственности, которые возлагают такое возмещение на государство или на то учреждение, в котором работает должностное лицо. Потом оно будет отвечать в порядке материальной ответственности. Но речь может и должна идти об ответственности не только материальной, но и карьерной. Если чиновник своими действиями наносит ущерб другим лицам, должен быть поставлен вопрос о его аттестации или же вообще лишении должности. Но обязательно нужно разграничивать и анализировать, был ли это единичный случай, который станет наглядным уроком и в дальнейшем обеспечит соблюдение прав человека, или же это является системным нарушением.

Автор: Алексей Смашный, «Судебно-юридическая газета»