Зачем президенту Национальная гвардия, и что с ней делать
29 августа, в первый день работы нового парламента, Владимир Зеленский подал законопроект о переподчинении Национальной гвардии Украины непосредственно президенту.
Менее чем за месяц до того были запущены самостоятельные патрули нацгвардейцев, с сомнительной конституционностью привлечения военных для охраны общественного порядка, пишет ZN.UA.
Никоим образом не отрицая доблести подразделений Национальной гвардии Украины, первый батальон которой сформировали участники Революции достоинства, следует трезво оценить конфигурацию силового и оборонного блока, а также конституционную и законодательную базу.
Украинская Национальная гвардия — это жандармерия, военное формирование, подчиняющееся гражданским правоохранительным органам.
В ХII ст. во Франции был создан прообраз жандармерии — личная гвардия короля. Уже после Великой французской революции это соединение следило за соблюдением порядка в армиях и внутри государства. Этот институт перенял ряд стран Европы во время наполеоновских войн. В XIX в. гвардии и жандармерии были персональными охранными элитными боевыми подразделениями императоров и царей.
Жандармерии были удобными буферными силами в ХХ в., позволяя оперативно усиливать регулярные вооруженные силы в случае опасности. Но развитие технологий и методов ведения войны меняет правила. У нас нет крупных военных операций с участием сотен тысяч военных, — войны ведутся преимущественно гибридным образом, в киберпространстве и точными военными операциями немногочисленными силами высокопрофессиональных военнослужащих.
Отдельные представители экспертного сообщества поддержали президентскую инициативу. Мол, во всем мире так. Но есть лишь несколько стран, в которых жандармерии подчинены президентам.
Первый пример — наш восточный сосед. В Российской Федерации Росгвардию создали в 2016 г. на основе Внутренних войск МВД, ОМОНов, печально известных своей жестокостью по отношению к митингующим, СОБР и им подобных.
Росгвардия подчинена лично Владимиру Путину, и обозреватели сходятся во мнении, что эта реформа могла поколебать такой чувствительный для восточного агрессора баланс в положении силовиков из разных структур, но страх российского президента перед массовыми протестами перевешивает прочие резоны.
Второй пример — США, где войска Национальной гвардии являются частью исполнительной власти, которую возглавляет президент. Впрочем, там имеет место двойное подчинение: и президенту, и губернаторам штатов — избранным должностным лицам. В обычном состоянии подразделения национальной гвардии — в ведении губернаторов. Лишь в исключительных случаях возможна т.н. федерализация этих подразделений и передача под прямое управление президента.
В других странах наиболее распространено двойное подчинение. Для осуществления функций охраны общественного порядка жандармерии подчиняются министру внутренних дел, а для выполнения задач по обороне страны — министру обороны. Такая модель действует во Франции, Италии, Испании, Португалии, Турции и Нидерландах.
Менее распространена практика подчинения жандармерии только МВД, как, например, в Беларуси, Молдове, Тунисе. До 2016 г. так было и в Украине.
Министру обороны жандармерии подчиняются в Польше, Аргентине и Марокко; правительству — в Иордании.
Среди наших соседей жандармерий нет в Словакии и Венгрии. При этом в Венгрии эксперимент по внедрению жандармерии имел место в 2004–2008 гг., но провалился. Также до 2004 г. жандармерия существовала в Грузии, — это были обычные “совковые” внутренние войска, которые ликвидировали в результате полицейской реформы времен Саакашвили.
Итак, практика прямого подчинения национальной гвардии руководителю государства является, скорее, исключением из правил, причем более мягкая американская версия предусматривает федеративное устройство, и в украинском варианте это были бы феодальные армии. Так что если внедрять эту практику в Украине, мы должны решить, на кого ориентируемся — на США или все-таки на Россию?
Переподчинение Нацгвардии президенту было одним из демпферов, которым Зеленский смягчал в общении с фракцией свою позицию по сохранению за Аваковым должности министра в новом правительстве. Этот актив проще всего отобрать, прикрываясь Конституцией, — Нацгвардия все же военное формирование, а следовательно, логична ее принадлежность к президентскому сектору безопасности и обороны.
По информации источников ZN.UA, в среду состоялась встреча Владимира Зеленского и Арсена Авакова при участии главы Офиса президента Андрея Богдана и помощника президента Сергея Шефира, которого считают близким другом министра внутренних дел. Судя по всему, о мире и согласии между главой силовиков и Банковой говорить не приходится, — в течение часового разговора Аваков не только отказался от предложенных ему заместителей и заявил о желании самостоятельно формировать команду МВД, но и не согласился отдать Нацгвардию Зеленскому.
Вопрос заместителей вскоре решится и не обязательно станет критическим, ведь пришлось же Авакову смириться с назначением Эки Згуладзе своим первым заместителем, а Хатии Деканоидзе — главой новосозданной Национальной полиции. А вот насчет Национальной гвардии все может быть сложнее, — не исключено, что если такие изменения будут приняты, министр МВД сам подаст в отставку. По крайней мере, такая угроза прозвучала во время встречи на Банковой. Возможно, это поигрывание мускулами и попытка продолжить торг.
Впрочем, как стало известно, рассмотрение профильным комитетом законопроекта о переподчинении НГ, которое должно было состояться 6 сентября, было снято с повестки дня. Особую пикантность придает тот факт, что законопроект разрабатывает комитет, где председательствует депутат от “Слуги народа” Денис Монастырский — в прошлом помощник близкого к Авакову экс-нардепа Антона Геращенко, который, вероятно, станет заместителем Арсена Авакова.
Странным кажется подчинение НГУ президенту, а не министру обороны. Но для личного контроля над гвардией есть причина — министр обороны может в критический момент отказаться выполнить незаконный приказ и не направит военных против людей. А Зеленский как верховный главнокомандующий сможет отдать приказ, не связанный с обороной, — разогнать нежелательный митинг или обещанный (и абсурдный) декабрьский путч.
Кстати, в условиях потенциально возможного “Минска-3” с кардинально иными, невыгодными для Украины условиями, президенту могут действительно пригодиться персонально подчиненные воинские подразделения с полномочиями действовать против митингующих.
Создается впечатление, что и предыдущая власть, и нынешняя, для которых общим знаменателем оказался Арсен Аваков, не имела и не имеет мало-мальски осознанного понимания, для чего предназначена Национальная гвардия. Даже в Стратегии развития органов системы МВД на период до 2020 г. она мимоходом упоминается один раз.
Часто НГУ используют как средство заткнуть дыры — некому конвоировать подсудимых и осужденных, не хватает патрульных полицейских на улицах, некого поставить в качестве кордона на мирных собраниях? Повсюду это приходится делать нацгвардейцам.
Конвоирование вот-вот должно отойти создаваемой Службе судебной охраны. Все остальные невоенные функции могут выполнять соответствующие подразделения полиции. В частях НГУ, выполняющих задачи по охране общественного порядка, в начале года было 9248 штатных должностей, из которых укомплектованы 6953. В то же время в патрульной полиции — недобор на 3392 должности при общей численности штата свыше 18 тыс. чел. Нацгвардейцев, выполняющих полицейские функции, целесообразно передать в состав Нацполиции.
Возможно, Нацгвардия — сдерживающий фактор от повторения инспирированных Кремлем выступлений сепаратистов и образования псевдореспублик. Нечто подобное касается и полномочий НГУ. Но какое количество гвардейцев этому обучено? Ну не срочники же будут подавлять массовые беспорядки или препятствовать захвату административных зданий. Для этого есть соответствующие армейские подразделения, если речь идет о “зеленых человечках”, или полицейские спецназовцы в случае восстания сепаратистов.
В полиции же достаточно спецназовцев как в рядах подразделений тактико-оперативного реагирования (ТОР) патрульной полиции — 1217 бойцов по состоянию на начало года, так и в полиции особого назначения (обновленном более чем на 2/3 “Беркуте”) — 4070. То есть на сегодняшний день в Украине более 5 тыс. полицейских, заточенных под охрану общественного порядка, — на 1,5 тыс. больше, чем в начале 2014 г. Для особо опасных случаев у полиции есть подразделение КОРД, а у СБУ — “Альфа”. Словом, при наличии политической воли можно предотвратить любые возможные эксцессы.
Военнослужащие НГУ на улицах городов в больших количествах иногда появляются в напряженные моменты для демонстрации силы потенциальным нарушителям. Впрочем, экипированные полицейские спецназовцы поражают рядовых граждан не меньше нацгвардейцев.
Что же делать? Для начала следует провести ревизию функций и полномочий, чтобы дать четкий ответ на вопрос: в каком виде должна функционировать Национальная гвардия Украины? Думается, наиболее целесообразно — разграничить военные и полицейские полномочия в мирное время.
Следует лишить Нацгвардию правоохранительных функций и передать соответствующие подразделения вместе с вооружением и техникой в Национальную полицию, а затем подчинить гвардию министру обороны. За ней должны остаться полицейские полномочия в режиме военного положения. Для усиления вооруженных сил необходимо развивать войска территориальной обороны (резерв). Охрана общественного порядка в мирное время должна быть демилитаризована и лишена прямого влияния президента.
Авторы: юрист, глава “Правозащитной инициативы”; юрист, председатель Фонда региональных инициатив; ZN.UA
Tweet
