Коррупция: как преодолеть «синдром ненаказуемости». Рецепты борьбы со злом от черноморских соседей

Индекс восприятия коррупции (CPI), ежегодно составляемый международной общественной организацией Transparency International для 180 стран мира, показывает, что Украина, как и Россия, по этому показателю остались далеко позади своих более успешных черноморских соседей.  

Так, в 2009 году Грузия занимала 66-е место (индекс равняется 4,1 из 10 возможных), Болгария – 71-е место (3,8). В то время, как Украина и Россия поделили 146-е место (2,2). Почему такие расхождения? Ведь, казалось бы, и прошлое социалистическое общее, и проблемы похожие, а разница существенная. Ладно, еще Болгария – член Европейского Союза, а в Европе коррупция не в цене, но ведь Грузия-то и Болгарию обошла, хотя от Европы она еще дальше, чем Украина.

На прошлой неделе в Киеве состоялась дискуссия на тему: «Представление опыта стран бывшего социалистического лагеря в противодействии коррупции – уроки для Украины», в рамках которой представители Transparency International из Болгарии, Грузии и России поделились опытом борьбы с коррупцией в своих странах.

Член Правления Transparency International – Грузия Тамуна Каросанидзе следующим образом комментирует успехи Грузии в борьбе с коррупцией. До «революции роз» Грузия была одной из самых коррумпированных стран мира: в 2002 году ее индекс восприятия коррупции равнялся 2,4, и занимала она 85-е место из 102 стран, кстати, вместе с Украиной. Причем коррупционные ожидания грузинских граждан показывали дальнейший рост коррупции на протяжении следующих трех лет.

Предпринимаемые Шеварднадзе антикоррупционные попытки не дали ощутимого результата: в 2002 году в Грузии было принято больше антикоррупционных законов, чем в любой другой постсоветской республике, создана антикоррупционная комиссия и объявлены репрессии против коррумпированных чиновников, но ни один коррупционер арестован не был. Что же произошло после 2003 году и почему не оправдались коррупционные ожидания грузин?

ВОСЕМЬ УСПЕХОВ ПРЕОДОЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ В ГРУЗИИ

1. Привлечение квалифицированных кадров к работе в правительстве. В 2003 году средняя зарплата государственного служащего в Грузии была крайне неконкурентоспособной, и чтобы привлечь профессионалов на государственную службу, 500-м ключевым постам в правительстве была назначена прибавка к заработной плате из средств ПРООН и Фонда Сороса. А по прошествии двух лет грузинское правительство изыскало собственные ресурсы для поддержания установленного уровня заработной платы.
2. Преодоление «синдрома ненаказуемости». Грузины, не меньше украинцев, были уверены в «нормальности» коррупции, как общественно-политического явления, и невозможности борьбы с ней. Однако после серии реальных арестов этот образ был разрушен.
3. Реформа ГАИ и системы поступления в ВУЗы. Эти две сферы были наиболее коррумпированы, и население привыкло к существующему положению дел. Однако, когда 15 тысяч грузинских гаишников были уволены, а на их место набраны около 7 тысяч новых, оказалась, что процветанию коррупции в ГАИ может быть положен конец. Одновременно был коренным образом изменён имидж грузинской милиции: начиная с названия (теперь она называется «полиция»), создания новой униформы, и закупки иномарок, и кончая увеличением заработной платы сотрудников примерно в 10 раз. Ну а с ВУЗами поступили также как и в Украине – создали систему независимого тестирования абитуриентов. Только в Грузии 95% населения считают, что именно благодаря этой системе стала невозможной коррупция в ВУЗах, в то время как у нас будущее независимого тестирования весьма туманно.
4. Реформа государственной службы. После грузинской революции была проведена серьезная реструктуризация органов власти. Аппарат государственных служащих сокращен на 40%. Одновременно была введена практика «скрытой камеры»: практически каждый день можно было увидеть, как арестовывают чиновников, берущих взятку. А за подношение даже в размере 100 лари (около 60 долларов) грозило шесть лет тюрьмы. Наряду с увеличенной заработной платой это стало серьезным стимулом для людей дорожить своим местом и не искать опасного заработка.
5. «Легализация коррупции». Процветанию коррупции на нижнем уровне способствует то, что люди часто готовы дать взятку за срочное изготовление тех или иных документов, и не считают это большим преступлением. Раньше чтобы сделать паспорт за короткий срок, гражданин нёс приличную сумму в конверте в паспортный стол, теперь же у него появилась вполне легальная возможность перечислить эти деньги в государственный бюджет. Таким образом, были введены фиксированные платежи «за срочность», и возможности для проявления коррупции сократились.
6. Прозрачное финансирование политических партий и предвыборных кампаний. За доходами и расходами политических партий строго следят, особенно в период избирательных кампаний. На данный момент, лимит на взносы от частных лиц в бюджет партии составляет 1000 лари (около 600 долларов), а на взносы в фонд избирательной кампании – 10 тысяч лари (6 тысяч долларов). Таким образом ограничивается финансирование политических партий частными лицами.
7. Дерегуляция. Не стоит априори верить в неиспорченную природу государственного чиновника – лучше сократить сферу его полномочий. Этим принципом руководствовалась Грузия и в процессе приватизации, и в создании принципа «единого окна», таким образом сокращая зоны риска проявления коррупции. В то же время был изобретен чудесный принцип «тишина – значит согласие». Он состоит в том, что если гражданин направил запрос на получение какого-либо разрешения в органы власти, но в законный срок ответа не получил, считается, что разрешение получено. Кстати, внедрить подобный принцип пыталась Юлия Тимошенко. Но в аккурат накануне выборов, поэтому завершить задуманное не удалось.
8. «Мистические клиенты». Этот инструмент гражданского мониторинга, активно используемый общественными организациями Грузии, заключается в следующем: «мистический» клиент направляется для прохождения какой-либо государственной процедуры, и таким образом фиксируются все возникающие нарушения и точки проявления коррупции, будь это регистрация предприятия или же медицинское обслуживание.

Безусловно, антикоррупционные меры проходили не идеально – грузинскую власть не редко критикуют за необоснованность тех или иных увольнений и арестов, однако кредит доверия населения к власти оставался по-прежнему высоким, что позволяло последней применять весьма жёсткие меры. По словам госпожи Каросанидзе, правительство смогло воспользоваться так называемым «окном возможностей», всегда возникающим после революций, и употребить свой кредит доверия в нужном направлении.

Однако сейчас возникает опасность, что грузинское правительство слишком далеко зайдёт в своём принципе «цель оправдывает средства», и таким образом вырастет новое поколение «ненаказуемых». Антикоррупционные реформы позволили существенно снизить коррупцию на среднем и нижнем уровне, в то время как сохраняется «элитная коррупция», что вызывает серьёзную обеспокоенность общественных организаций Грузии. Общественным ответом на этот вызов является усиление гражданского мониторинга деятельности органов власти, ведь демократия не может дожидаться преодоления коррупции, и реформы должны идти демократическим путём.

БОЛГАРСКИЙ ОТВЕТ НА ВЫЗОВЫ КОРРУПЦИИ

Чем полезен для Украины болгарский опыт? Конечно, после 2007 года, когда Болгария стала членом Евросоюза, страна в совершенно другом пространстве, нежели Грузия или Украина, но ведь и до этого там были положительные изменения по части борьбы с коррупцией. Без этого, может быть, и в ЕС бы не взяли. А вступление в Европейский Союз не только стало стимулом, но и создало новые вызовы, связанные с необходимостью контроля не только над своими, но теперь ещё и европейскими финансовыми потоками. Кстати, в последние два года индекс восприятия коррупции в Болгарии падал: с 4,1 в 2007 году, когда Болгария занимала 64-е место, до 3,6 в 2008-м и незначительно вырос до 3,8 в прошлом году.

Ваня Кашукеева-Нушева, программный координатор Transparency International – Болгария, выделяет следующие причины понижения индекса Болгарии в последние два года.

Вызов 1. Распространение политической коррупции, имеющей «мультиплицирующий» негативный эффект, то есть блокирующей реформы в других сферах жизни общества. Напрямую с политической коррупцией связана непрозрачность финансирования политических партий и предвыборных кампаний. Однако благодаря успешной гражданской кампании летом 2009 года во время выборов в Европарламент, удалось провести важные законодательные изменения: теперь высший орган финансового контроля – Счётная палата Болгарии – осуществляет контроль над финансированием партий и предвыборных кампаний, и установлен лимит в 5 тысяч евро на взносы от частных субъектов.

Руководителей политических партий, которые не могут подтвердить источники финансирования, или чьи расходы значительно превышают официальный доход, ждут серьезные санкции. Другой проблемой, вытекающей из политической коррупции, является отсутствие чётких границ между политикой и бизнесом – отсутствие регламентации лоббистской деятельности и сокрытие возникающих конфликтов интересов. В этой связи были произведены законодательные изменения, и в Законе о государственной службе впервые появилась административная санкция, вплоть до увольнения, за нарушение этических норм поведения чиновников. Теперь чиновник, по каким-либо причинам вступающий в конфликт интересов, обязан заполнить специальную декларацию, содержащую информацию о конфликте.

Вызов 2. Недостаточно эффективный контроль при управлении публичными средствами, причём эта проблема после вступления Болгарии в ЕС имеет два измерения: национальное и европейское. На национальном уровне – это, прежде всего, серьёзные нарушения при осуществлении государственных заказов.

В связи с этим был разработан ряд критериев для анализа процедуры государственного заказа, и если та или иная сделка не отвечает критериям, она может быть отменена. В следствие, к примеру, при строительстве крупной магистрали правительство вынуждено было расторгнуть сделку и объявить новый тендер, в котором приняли участие и иностранные инвесторы. Так что прозрачная процедура госзаказа способствует и привлечению иностранного капитала. На европейском уровне речь идёт о необходимости осуществления эффективного контроля при управлении средствами ЕС. Тут болгарское правительство себя скомпрометировало, говорит эксперт, и европейцы вынуждены были временно ограничить доступ страны к некоторым программам и фондам.

Вызов 3. Необходимость реформы судебной системы. Согласно конституции Болгарии, управляющее большинство в парламенте (50%+1 голос) имеет право выбирать 50% представителей Высшего судебного совета – органа самоуправления судебной власти. Это затрудняет процесс проведения журналистских расследований коррупции в ситуации, когда при власти находится то большинство, которое выбирало половину Высшего судебного совета. Если же к власти уже пришло новое парламентское большинство, а половина членов совета избрана прежним парламентом, совет может препятствовать осуществлению реформ, в том числе антикоррупционных.

Среди основных факторов, повлиявших на антикоррупционные успехи Болгарии, В. Кашукеева-Нушева выделяет активную роль гражданских организаций и СМИ, которые умело сочетают гражданский контроль над органами власти с диалогом. Именно при сочетании этих двух подходов им удаётся осуществлять эффективный гражданский мониторинг управления государственными средствами и контролировать финансирование политических партий.

Хотя, конечно, самым сильным фактором остаётся вступление Болгарии в Евросоюз. Ведь именно это послужило катализатором для реализации законодательных и институциональных реформ, о которых шла речь выше. На вопрос о том, удалось ли бы Болгарии достичь сегодняшних результатов, если бы не членство в ЕС, эксперт честно отвечает, что не будь такого давления со стороны европейских институтов, вряд ли бы Болгария показала такой результат.

Однако Грузия достигла еще большего успеха в противодействии коррупции, не будучи членом ЕС. Госпожа Каросанидзе объясняет это большим стремлением грузинских граждан к европейской интеграции, а ведь иногда стремление бывает лучшим стимулом, чем уже свершившийся факт. В завершение дискуссии Алексей Хмара, председатель Творческого объединения «ТОРО», резюмировал, что ключевыми для борьбы с коррупцией являются наличие продуманной антикоррупционной стратегии, политической воли и гражданского контроля над деятельностью органов власти.

Остается надеяться, что и для украинских граждан стремление в Европу однажды заработает подобным образом, и возникнет достаточная политическая воля с одной стороны и эффективный общественный контроль — с другой, которые позволят преодолеть «синдром ненаказуемости» коррупции в нашем государстве.

Дискуссия была организована при участии Творческого объединения «ТОРО», которое является контактной группой Transparency International в Украине, и Фонда Фридриха Науманна. При подготовке статьи использовались данные исследований с сайта www.transparency.org.

Анна Лукинова, investigator